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地下水取水工程建設(shè)管理制度體系研究

文檔作者：王威１２楊在文１２，楊廣焱１２秦佳１２文檔來源：１．四川省地礦局成都水文地質(zhì)工程地質(zhì)隊２．四川省地質(zhì)工程勘察院		點擊數(shù)：	更新時間： 2025年11月19日
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２０１７ 年第１２ 期
２０１７ Ｎｕｍｂｅｒ １２
水電與新能源
ＨＹＤＲＯＰＯＷＥＲ ＡＮＤ ＮＥＷ ＥＮＥＲＧＹ
總第１６２ 期
Ｔｏｔａｌ Ｎｏ．１６２
ＤＯＩ： １０．１３６２２ ／ｊ．ｃｎｋｉ．ｃｎ４２ －１８００／ｔｖ．１６７１ －３３５４．２０１７．１２．０１８
收稿日期：２０１７ －１０ －２３ 作者簡介：王 威，男，工程師，主要從事水資源與水環(huán)境調(diào)查評估方面的工作。
地下水取水工程建設(shè)管理制度體系研究
王 威１，２，楊在文１，２，楊廣焱１，２，秦 佳１，２
（１．四川省地礦局成都水文地質(zhì)工程地質(zhì)隊，四川成都 ６１００００；２．四川省地質(zhì)工程勘察院，四川成都 ６１００００）
摘要：我國目前地下水取水工程管理體系尚不健全，導(dǎo)致地下水取水工程建設(shè)市場混亂、質(zhì)量參差不齊。通過進一步完
善地下水取水工程管理法規(guī)體系、逐步規(guī)范建設(shè)市場、逐步完善雙控措施等手段，加強地下水取水工程管理，確保地下水
合理取用，遏制我國地下水超采區(qū)擴大、地下水污染日益嚴重的趨勢。
關(guān)鍵詞：供水水源；地下水取水工程；管理制度
中圖分類號：ＴＶ２１３ 文獻標(biāo)志碼：Ｂ 文章編號：１６７１ －３３５４（２０１７）１２ －００６８ －０３
On the Management System of Groundwater Intake Projects
ＷＡＮＧ Ｗｅｉ１，２ ， ＹＡＮＧ Ｚａｉｗｅｎ１，２ ， ＹＡＮＧ Ｇｕａｎｇｙａｎ１，２ ， ＱＩＮ Ｊｉａ１，２
（１．Ｃｈｅｎｇｄｕ Ｈｙｄｒｏｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ ａｎｄ Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ Ｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ Ｔｅａｍ ， Ｓｉｃｈｕａｎ Ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ Ｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ ａｎｄ Ｍｉｎｅｒａｌ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｂｕｒｅａｕ ，
Ｃｈｅｎｇｄｕ ６１００００， Ｃｈｉｎａ； ２．Ｓｉｃｈｕａｎ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ Ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ ， Ｃｈｅｎｇｄｕ ６１００００， Ｃｈｉｎａ）
Abstract： Ｄｕｅ ｔｏ ｔｈｅ ｉｍｐｅｒｆｅｃｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ｐｒｏｊｅｃｔｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ， ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｍａｒｋｅｔ ｏｆ
ｔｈｅ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ｐｒｏｊｅｃｔｓ ａｒｅ ｏｆ ｃｅｒｔａｉｎ ｃｈａｏｓ ａｎｄ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｑｕａｌｉｔｉｅｓ ．Ｔｈｕｓ， ｉｔ ｉｓ ｅｍｐｈａｓｉｚｅｄ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ
ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ｆｏｒ ｔｈｅ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ｐｒｏｊｅｃｔｓ ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ｇｒａｄｕａｌ ｓｔａｎｄａｒｄｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｍａｒ -
ｋｅｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｃｏｎｔｒｏｌ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｎ ｔｈｅ ｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ａｍｏｕｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ ．Ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ ｏｆ ｔｈｅ
ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｎ ｔｈｅ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ｐｒｏｊｅｃｔｓ ， ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｓｕｃｈ ａｓ ｔｈｅ ｏｖｅｒｅｘｐｌｏｉｔａｔｉｏｎ ａｎｄ ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ ｏｆ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ
ｃｏｕｌｄ ｂｅ ｐｒｅｖｅｎｔｅｄ． Key words： ｗａｔｅｒ ｓｕｐｐｌｙ ｓｏｕｒｃｅ； ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ｐｒｏｊｅｃｔ； ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ
地下水是一種優(yōu)質(zhì)的供水水源，其對我國國民經(jīng)
濟的發(fā)展至關(guān)重要。２０１４ 年，全國地下水供水量１１１７
億ｍ３ ，占總供水量的１８．３％。北方省份地下水供水量
占相當(dāng)大的比例，其中河北、河南、北京、山西和內(nèi)蒙五
?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）地下水總供水量占總供水量的一
半以上［１］ 。全國６６０ 多個城市中有４００ 多個供水主要
依靠地下水，全國４０％左右的灌溉面積為井灌區(qū)。在
遭遇持續(xù)性干旱、地表水源突發(fā)污染事件等情況下，地
下水在保障飲水和糧食安全等方面也發(fā)揮著舉足輕重
的作用。地下取水工程（人類建造的用于集蓄或提取
地下水資源的建（構(gòu)）筑物，包括主體建（構(gòu)）筑物、水
泵、集水廊道及配套設(shè)施等）作為地下水資源開采利
用的重要載體，在地下水資源管理和保護工作中占舉
足輕重的地位［２］ ?，F(xiàn)行的水法、取水許可和水資源費
征收管理條例、取水許可管理辦法等法律法規(guī)主要從
資源管理的角度，對地下水的開采總量、審批程序以及
計量、收費等方面提出了管理要求，但是我國地下水取
水工程審批、建設(shè)、驗收、運行管理體系尚不健全。為
切實加強我國地下水資源的管理和保護，亟需完善地
下水取水工程管理制度。
１ 管理體系現(xiàn)狀
我國現(xiàn)行取水許可管理制度體系是由《中華人民
共和國水法》（２００２ 年修訂）、《取水許可和水資源費
征收管理條例》（國務(wù)院第４６０ 號令）、《取水許可管理
辦法》（水利部第３４ 號令）以及省、市級取水許可和水
資源費征收管理條例和省、市級取水許可管理辦法構(gòu)
成的三級管理制度體系。
由于我國水文地質(zhì)條件復(fù)雜多樣，不同水文地質(zhì)
和地形地貌條件下地下水資源的補給、徑流、排泄規(guī)律
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萬方數(shù)據(jù)
王 威，等：地下水取水工程建設(shè)管理制度體系研究２０１７ 年１２ 月
差異顯著，為因地制宜地落實地下水管理法規(guī)，各級地
方政府在國家層面法規(guī)的基礎(chǔ)上，又制定了許多與地
下水管理有關(guān)的地方性法規(guī)。從使用狀況來看，目前
９０％法規(guī)自頒布以來一直沿用，５％進行了修訂后使
用。而在所有使用的法規(guī)中，近十年頒布或修訂的僅
占５７％，其余４３％法規(guī)是在２０ 世紀８０ 年代至９０ 年
代頒布的［３］ 。隨著我國城市化進程的加快和經(jīng)濟發(fā)
展水平的提高，地下水資源狀況也發(fā)生了很大變化，早
期頒布的許多法規(guī)已不能滿足當(dāng)前社會發(fā)展的需要，
也無法有效解決當(dāng)前地下水資源管理和保護中面臨的
一些特殊問題。為此，亟需盡快修訂或出臺相應(yīng)的地
下水管理保護政策法規(guī)，以適應(yīng)新的發(fā)展形勢需要，同
時與目前國家發(fā)展戰(zhàn)略和最嚴格水資源管理制度緊密
結(jié)合，更好地約束和規(guī)范我國的地下水管理與保護
工作。
２ 存在的主要問題
2．1 管理體制方面
建國以來，我國水資源管理權(quán)限分散在不同部門，
俗稱“多龍治水”，水利、環(huán)保、國土、城建、衛(wèi)生等部門
對水資源或水環(huán)境均有一定管轄權(quán)，但對地下水資源
主要側(cè)重于開發(fā)利用的管理，對地下水取水工程的管
理也未統(tǒng)一。１９８８ 年《水法》頒布后，我國水資源管理
體制才開始逐步理順，開始實行地表水和地下水統(tǒng)一
管理。經(jīng)過國務(wù)院機構(gòu)改革，１９９８ 年后原地礦部、建
設(shè)部承擔(dān)的有關(guān)地下水管理職能被劃入水利部，逐步
實現(xiàn)了水資源開發(fā)利用規(guī)劃、調(diào)度和管理的統(tǒng)一化。
但是，《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔１９９８〕５
號）中保留了國土資源部監(jiān)測、監(jiān)督防止地下水過量
開采與污染、保護地質(zhì)環(huán)境的職能。此外，建設(shè)部、原
國家環(huán)?？偩忠矃⑴c了一部分地下水資源與環(huán)境方面
的監(jiān)測工作。２００８ 年國務(wù)院“三定規(guī)定”強化了水利
部的地下水管理和保護職責(zé)，將住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部在
城市規(guī)劃區(qū)地下水資源的開發(fā)利用職能劃入水利部。
由于上述歷史沿革，地下水資源調(diào)查評價及取水工程
設(shè)計、施工、運行等方面的工作多由國土（地礦）、住建
等部門承擔(dān)，水利部門掌握有關(guān)成果資料、項目經(jīng)驗相
對較少［４］ 。
另一方面，自地下水資源的管理權(quán)限統(tǒng)一到水利
部之后，國家和水利部層面未出臺針對地下水的管理
法規(guī)。２００２ 年新修訂的《水法》中規(guī)定水資源包括地
表水和地下水，而對水資源的管理主要通過取水許可
和水資源費征收兩種制度來實現(xiàn)。由于地下水資源具
有更新速度慢、深層承壓水基本為不可再生資源、污染
治理難度大等特點，現(xiàn)有法規(guī)中關(guān)于取水工程的管理
條款很難應(yīng)用到地下水取水工程管理中來。
2．2 設(shè)計及施工管理方面
歷年來，各級政府頒布的相關(guān)法律法規(guī)在不同程
度上對地下水取水工程的監(jiān)督管理都有所涉及，具有
一定的督導(dǎo)、約束、管理作用。１９９０ 年，水利部召開北
方１７ ?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市機井管理工作座談會，
從加強地下水資源開發(fā)利用和鑿井市場管理角度出
發(fā)，以規(guī)范鑿井隊伍資質(zhì)作為機井管理的切入點，探索
建立資質(zhì)考核管理機制，特別是鑿井隊伍的考核定級
工作［５］ 。此后，北方不少地區(qū)都加強了鑿井市場的管
理。如黑龍江１９９４ 年下發(fā)《鑿井許可暫行規(guī)定》；陜
西１９９８ 年下發(fā)《機井施工單位資質(zhì)管理辦法》；內(nèi)蒙
古２００６ 年以地方標(biāo)準頒布《鉆井單位技術(shù)資質(zhì)等級標(biāo)
準》；新疆２００６ 年修訂《鑿井管理辦法》和《鑿井施工
單位資質(zhì)管理規(guī)定》；天津由市鑿井行業(yè)協(xié)會組織鑿
井技術(shù)等級認證；河北２００７ 年出臺規(guī)范性文件《鉆井
施工單位技術(shù)考核定級工作實施辦法》；河南２００７ 年
成立水井供水技術(shù)協(xié)會，制定《水井施工單位資質(zhì)等
級評估認定管理辦法》；安徽、寧夏、北京、陜西等省
（自治區(qū)、直轄市）在制定水法實施辦法中也進行了相
關(guān)規(guī)定。
但是，２００４ 年行政許可法頒布實施后，取消了地
方政府審批資質(zhì)的權(quán)限，使得地下水取水工程準入管
理失控，由此造成地下水取水工程建設(shè)市場混亂、建設(shè)
質(zhì)量低下。
2．3 取水許可管理方面
取水許可和鑿井管理是水利部門的重要行政職能
之一，也是規(guī)范地下水開發(fā)利用行為、有效保護地下水
的重要手段。為了加強取水許可管理，規(guī)范取水的申
請、審批和監(jiān)督等工作流程，國務(wù)院和水利部曾先后頒
布了一系列取水許可管理規(guī)定，如《取水許可申請審
批程序規(guī)定》、《取水許可水質(zhì)管理規(guī)定》、《取水許可
監(jiān)督管理辦法》、《取水許可和水資源費征收管理條
例》、《取水許可管理辦法》等，這些法規(guī)的頒布使得全
國的地下水開發(fā)利用行為日趨規(guī)范［６］ 。為了有效管
理鑿井資質(zhì)、規(guī)范鑿井流程、防止出現(xiàn)亂打井、亂開采
地下水行為，水利部門、建設(shè)部門等近年來還加強了鑿
井管理， 如頒布了《江蘇省鑿井管理暫行規(guī)定》
（１９９６）、《上海市深井管理辦法》（１９９７）、《新疆維吾
爾自治區(qū)鑿井管理辦法》（２００２）、《陜西省地下水取水
工程建設(shè)監(jiān)督管理辦法》（２００９）等法規(guī)。此外，在各
地區(qū)制定的“水資源管理條例”、“地下水資源管理辦
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萬方數(shù)據(jù)
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Ｔｏｔａｌ Ｎｏ．１６２
法”中，也都包含了一定的取水許可和鑿井管理方面
的內(nèi)容。但總體來看，目前還缺乏一部全國性的鑿井
管理法規(guī)。
１９９５ 年頒布實施的《水利工程項目管理規(guī)定（試
行）》對工程建設(shè)程序做了詳細規(guī)定。要求項目法人
或建設(shè)單位向主管部門提出主體工程開工申請報告，
工程竣工后嚴格按照驗收規(guī)程進行驗收。其后，水利
部于１９９７ 年頒布實施的《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》中
規(guī)定了施工企業(yè)質(zhì)量管理。施工企業(yè)必須按其資質(zhì)等
級和業(yè)務(wù)范圍承攬工程施工任務(wù)。必須依據(jù)國家和水
利行業(yè)有關(guān)工程建設(shè)法規(guī)、技術(shù)規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準的規(guī)定
以及設(shè)計文件和施工合同的要求進行施工。施工企業(yè)
要推行全面質(zhì)量管理?？⒐すこ藤|(zhì)量必須符合國家和
水利行業(yè)現(xiàn)行的工程標(biāo)準及設(shè)計文件要求，并應(yīng)向項
目法人（建設(shè)單位）提交完整的技術(shù)檔案、實驗成果及
有關(guān)資料。中華人民共和國行業(yè)標(biāo)準《機井技術(shù)規(guī)
范》（２０１０）是指導(dǎo)機井建設(shè)與管理工作的規(guī)范性標(biāo)
準。該規(guī)范第４ 章對機井施工做了詳細規(guī)定。４．１ 規(guī)
定：新建機井，應(yīng)滿足規(guī)劃、設(shè)計要求，必須由具備相應(yīng)
技術(shù)資質(zhì)等級的鑿井隊施工。機井施工必須確保安全
與成井質(zhì)量，嚴格執(zhí)行技術(shù)操作規(guī)程，預(yù)防事故發(fā)生。
機井施工應(yīng)編制施工設(shè)計任務(wù)書，做到安全、低耗、優(yōu)
質(zhì)、高效。
以２００６ 年實施的《取水許可和水資源費征收管理
條例》為開端，我國的用水、取水管理開始步入法制化
的軌道，對于規(guī)范取水許可，促進水資源節(jié)約、保護與
合理利用，發(fā)揮了積極的作用。
３ 解決對策
3．1 進一步完善地下水取水工程驗收管理法規(guī)
目前，我國與地下水取水工程管理的規(guī)定多是隱
含在水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護相關(guān)法規(guī)的有關(guān)章
節(jié)或條款中，過于分散和間接，而且多是原則性的規(guī)
定，缺乏系統(tǒng)、可操作性的管理法規(guī)，難以適應(yīng)地下水
取水工程種類繁多、設(shè)計、施工、運行、維護過程復(fù)雜的
具體管理需求。由于我國特殊的管理體制，地下水取
水工程長期由地礦、城建和水利等多個部門輪流管理，
交叉管理嚴重，而且過程繁瑣，管理效果并不理想。加
上目前國家取消了資質(zhì)審批管理，在市場準入方面存
在一定的真空，且管理權(quán)限統(tǒng)一到水利部后因此亟需
規(guī)范地下水取水工作的各個環(huán)節(jié)，避免因管理不及時、
不到位造成更多的地下水資源與環(huán)境并發(fā)問題。水利
部應(yīng)根據(jù)《水法》等相關(guān)法律法規(guī)，制定專門的地下水
取水工程監(jiān)督管理辦法，一方面對現(xiàn)有法律有關(guān)地下
水取水工程管理的原則性條款加以細化，另一方面就
地下水取水工程管理中存在的突出問題作出專門
規(guī)定。
3．2 進一步規(guī)范地下水取水工程建設(shè)市場
從我國各地開展地下水取水工程建設(shè)市場準入管
理的實際情況來看，由于監(jiān)管部門不能對地下水取水
工程施工隊伍實行有效的資質(zhì)準入管理，導(dǎo)致地下水
取水工程建設(shè)市場秩序混亂。一些真正具備綜合技術(shù)
實力的單位不能得到依法認證、無法得到社會認可，極
大地影響其生存和發(fā)展，挫傷了他們依法進入市場的
積極性。而一些施工隊伍通過壓價、偷工減料、采用不
合格材料，以次充好等不正當(dāng)競爭承攬工程，嚴重擾亂
了正常的鉆井市場秩序，給管理工作帶來難度。因此，
水利部門需要加強地下水取水工程建設(shè)資質(zhì)準入管理
和建設(shè)運行過程監(jiān)督管理，以規(guī)范地下水取水許可
制度。
3．3 逐步健全雙控措施
按照最嚴格水資源管理制度要求，水利部已確定
用水總量控制紅線，正在進行流域和省級行政區(qū)層面
上的地下水用水總量控制指標(biāo)的分解。部分省份正開
展向地級和縣級行政區(qū)進行地下水開發(fā)利用總量控制
指標(biāo)分解的工作，逐步建立覆蓋流域、省市縣三級行政
的地下水用水總量控制指標(biāo)體系。對于未下達地下水
取水總量控制指標(biāo)的行政區(qū)，可將地下水年計劃開采
量核定在最大開采控制量值范圍內(nèi)。對于已經(jīng)分解下
達地下水取水總量控制指標(biāo)的行政區(qū)，應(yīng)將已下達的
總量控制指標(biāo)與最大開采控制量值進行對比分析，按
照較小值確定年計劃開采量［７］ 。通過指標(biāo)的層層分
解落實，逐步健全地下水水位、水量雙控措施，逐步遏
制我國地下水超采區(qū)擴大、地下水污染日益嚴重的
趨勢。
參考文獻：
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州： 揚州大學(xué)， ２０１３

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