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美國食品防御計劃介紹及對中國的啟示

文檔作者：于洲1 王思成2，薛峰3，高炳陽1，鐘新秋4，張磊時5 文檔來源： 1．國家食品安全風險評估中心 2．國家中醫(yī)藥管理局 3．中國共產黨中央委員會組織部 4．四川省衛(wèi)生和計劃生育委員會 5．國家衛(wèi)生和計劃生育委員會		點擊數：	更新時間： 2025年07月13日
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一464一
中國食品衛(wèi)生雜志
CHINESE JOURNAL OF FOOD HYGIENE 2017年第29卷第4期
監(jiān)督管理
美國食品防御計劃介紹及對中國的啟示
于洲1，王思成2，薛峰3，高炳陽1，鐘新秋4，張磊時5
(1．國家食品安全風險評估中心衛(wèi)生部食品安全風險評估重點實驗室，北京100021；
2．國家中醫(yī)藥管理局，北京100027；3．中國共產黨中央委員會組織部，北京100815；
4．四川省衛(wèi)生和計劃生育委員會，四川成都610041；5．國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，北京100044)
摘要：本文介紹美國食品防御的概念、形成過程、主要內容、利益各方承擔的防御職責以及防御計劃實施要點，
概括總結了中美兩國在食品防御體系方面的特點和異同，探討中國開展食品防御所面臨的問題并提出了工作
建議。
關鍵詞：食品防御；食品安全；啟示；監(jiān)督管理；美國
中圖分類號：R155 文獻標識碼：A 文章編號：1004-8456(2017)04—0464-05
DoI：10．13590／i．ejfh．2017．04．015
Introduction of the food defense plan of the United States and its enlightenment to China
YU Zhoul，WANG Si．chen92，XUE Fen93，GAO Bing．yan91，ZHONG Xin—qiu4，
ZHANG Lei—shi5
(1．Key Laboratory of Food Safety Risk Assessment of Ministry of Health，China National Center
for Food Safety Risk Assessment，Beijing 100021，China；2．State Administration of Traditional
Chinese Medicine of the People’S Republic of China，Beijing 100027，China；3．The Organization
Department of the Central Committee of the CPC，Beijing 1 008 1 5，China；4．Health and Family
Planning Commission of Sichuan Province，Sichuan Chengdu 61004I，China：5．National Heahh
and Family Planning Commission of People’S Republic of China，Beijing 100044，China)
Abstract：This article analyzes the concept，the formation process，the main content of the United States food defense
plan．the duties of stakeholders and the key points of the implementation．This article also summarizes the characteristics，
similarities and differences between China and the United States in terms of food defense system，discusses the difficulties
and put forward some suggestions for the food defense plan in China．
Key words：Food defense；food safety；enlightenment；supervision and management；United States
食品安全的風險主要來自于傳統的食品安全
問題，如食品中的污染物、天然毒素、食源性寄生
蟲、微生物等。但近年來，以蓄意添加、投毒、恐怖
襲擊等新型犯罪手段造成的非傳統食品安全問題
時有出現造成公眾的恐慌，因此，為了應對非傳統
食品安全問題，一些新的管理措施得到應用并取得
了良好的效果，這其中就包括了食品防御(food
defense)。
收疆日期：2017-06m8
基金項目：國家食品安全風險評估中心。食品安全風險評估體系構
建與能力建設”項目
作者簡介：于洲男副研究員研究方向為食品毒理學
E·mail：yuzhou@cfsa．net．cn
通信作者：張磊時男主任醫(yī)師研究方向為食品安全監(jiān)督管理
E—mail：lszhagn60@hotmail．coin
食品防御是食品安全監(jiān)管的重要組成部分，目
的是通過在食物加工和處理等流程中實施關鍵的
防御措施，預防和消除食品安全體系存在的漏洞，
從而有效應對蓄意摻假和恐怖襲擊等犯罪行為¨。。
本文詳細介紹了美國食品防御計劃形成的背景、過
程、主要內容、利益各方承擔的責任以及實施要點
等，對中美兩國涉及食品防御的法規(guī)和監(jiān)管體系特
點進行比較分析，提出有關工作建議，為將來中國
開展食品防御計劃提供思路。
1 美國食品防御計劃
1．1 美國實施食品防御計劃的背景
經過近70年的發(fā)展，美國已形成了較為完善的
食品安全監(jiān)管體系，各部門職責分工明確，傳統的
食品安全問題得到有效控制。但近年來，非傳統食
萬方數據
美國食品防御計劃介紹及對中國的啟示——于洲，等
品安全事件時有發(fā)生，對美國現有的食品安全監(jiān)管
體系產生了嚴重的沖擊。如曾有在基層選舉中通
過投毒阻止對方選民投票的案例；為追求高額利
潤，水果、蔬菜、牛奶、肉類等各種食品幾乎都出現
過蓄意摻假；另外，自9·11以后恐怖事件增多，有報
道恐怖分子企圖將病毒等摻入運輸過程的食品原
料中，從而達到大范圍恐怖襲擊的目的。食品加工
鏈條長，發(fā)生非傳統食品安全風險較大，顯現出現
有食品安全監(jiān)管系統的脆弱性。
基于上述非傳統食品安全問題可能對公眾造
成的危害，美國政府不得不考慮針對性的解決方
案。201 1年1月，美國頒布了《食品安全現代化
法》¨1(food safety modernization act，FSMA)法案，在
第103和106節(jié)中，首次提出關于“食品防御”的要
求，并責成美國食品藥品管理局(U．S．Food and
Drug Administration，FDA)對美國食品監(jiān)管系統進行
脆弱性評估，包括生物、化學、放射學或其他恐怖主
義風險的評估；在防范脆弱環(huán)節(jié)的蓄意摻假方面，
應考慮不確定性、風險、費用和利益等方面；并確定
必要的緩解策略或方法等。
根據FSMA法案賦予的職責，FDA于2013年
12月24日提出防范食品蓄意摻假的法規(guī)(草案)，
向社會各界征求意見。在經歷了近3年的征求意見
期，采納了200多份公眾意見后，2016年5月27日，
FDA正式頒布《保護食品防止被故意摻雜的緩解策
略》法規(guī)?，主要內容見表1。這項法規(guī)的實施，標
志著美國食品防御計劃的全面啟動。
1．2美國食品防御計劃的主要特點
1．2．1 國土安全部門主導，相關部門協作
由于食品防御計劃建立的目的主要是防止蓄
意造假和恐怖襲擊等行為，因此，在美國食品防御
計劃的實際操作過程中，雖然FDA肩負著對企業(yè)的
防御計劃進行指導、備案與核查等職責，但當與食
品相關的人為摻假和恐怖襲擊發(fā)生后，第一時間主
動介入調查的往往是美國國土安全部和聯邦調查
局(Federal Bureau of Investigation，FBI)，這種做法的
目的是能夠利用更為專業(yè)化的手段和措施盡快控
制事件的影響范圍和程度，避免更大的傷害發(fā)生。
在調查和處置過程中，FDA和美國農業(yè)部
(u．S．Department of Agriculture，USDA)等部門則主
要提供專業(yè)的技術支持。比如2008年美國花生公
司花生醬沙門菌污染事件，經過FDA和疾病預防控
制中心的調查，顯示這并非傳統食源性疾病案例，
而有可能是一起有組織地掩蓋食品原料污染并繼
續(xù)進行生產，從而獲取經濟利益的惡意食品摻假事
件后，FBI迅速介入并很快查清事件真相。其后，司
法表1 《保護食品防止故意摻雜的緩解策略》法規(guī)目錄
Table 1 Contents of Protecting Food Against Intentional
Adulteration
法規(guī)章節(jié)主要內容
A部分通用條款
B部分預留
121 1 適用范圍
121．3 定義
121．4 執(zhí)行C部分活動的人員資質要求
121．5 豁免
12l 126
121．130
121．135
12l 138
c部分食品防御措施
121．140
121．145
121．150
121．157
D部分必須建立實
施的記錄要求
食品防御計劃
脆弱性評估
可采取措施的緩解策略
緩解策略的管理要素
食品防御監(jiān)控
食品防御糾偏措施
食品防御驗證
再分析
本法規(guī)的記錄要求
記錄的通用要求
食品防御計劃的附加要求
記錄的保存要求
官方審核要求
公眾信息披露
對現有記錄的使用
E部分合規(guī)性121 401 合規(guī)性
注：一表不該邵分目前尚無內答，為后續(xù)修改做預留
部對故意使用已受污染的原料進行生產的美國花
生公司的管理者和具體操作人員提起了相關司法
訴訟，其中公司總裁最終被判處28年監(jiān)禁的重刑。
上述實踐證明，在面對非傳統食品安全事件時，安
全部門主導、相關部門協作的分工模式是非常有效
率的，既能極大地降低公眾的恐慌情緒，也可以對
蓄意造假和恐怖襲擊者產生一定的威懾。
1．2．2依托技術研究，支撐食品防御的開展
美國食品安全監(jiān)管部門很早就意識到食品防
御計劃是一項系統的、復雜的和長期的工作。雖然
目前生產企業(yè)和監(jiān)管部門依照食品防御計劃的要
求所構建的防御體系確實可以有效地減少蓄意摻
假和恐怖襲擊情況的發(fā)生，但“道高一尺，魔高一
丈”，隨著時間的推移和科技的進步，食品的蓄意摻
假和恐怖襲擊的手段必然會花樣翻新，這就需要相
對應的食品防御的理論體系和技術手段也不斷地
完善和提升。
正是基于上述認識，美國食品安全監(jiān)管部門很
早就開展了與知名大學、研究院所和行業(yè)協會等機
構在食品防御領域的合作，并長期維持。目前，美
國國土安全部下設的食品防御研究中心就設在美
國明尼蘇達大學¨1，其在食品防御領域的研究在全
球處于領先地位，取得了包括“以大數據分析為基
礎評估食品防御的計算模型”在內的很多項重要研
究成果H1，在企業(yè)實踐中也被證明具有良好的應用
前景。由于很好地利用了上述機構在科學研究及
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萬方數據
中國食品衛(wèi)生雜志
CHINESE JOURNAL OF FOOD HYGIENE 2017年第29卷第4期
技術實踐等方面的優(yōu)勢，并通過不斷加大研究資金
的投入規(guī)模，使得美國食品安全監(jiān)管部門在食品防
御的理論和技術方面一直保持領先優(yōu)勢，為食品防
御措施的實施提供了很好的支撐。
1．2．3監(jiān)管部門深入一線，覆蓋薄弱環(huán)節(jié)
為了實現食品防御計劃，美國食品安全監(jiān)管
部門將它們有限的監(jiān)管力量重點投放到食品生產
的關鍵部位，深入到食品生產的最前端，從而確保
食品安全鏈條中所有的薄弱環(huán)節(jié)都能夠始終處于
最嚴格的監(jiān)督之下。荷美爾公司是美國一家大型
的肉類加工企業(yè)，其位于明尼蘇達州的工廠每天
處理肉豬的能力可達到19 000頭。為了確保這樣
規(guī)模企業(yè)的食品生產過程能時刻被監(jiān)督，根據食
品防御計劃的要求，USDA指定其專業(yè)監(jiān)管人員常
年駐場。USDA的監(jiān)管人員完全獨立于被監(jiān)管企
業(yè)，可以隨時進入企業(yè)范圍內所有的生產場所，并
獨立向上級部門提交針對監(jiān)管企業(yè)的食品安全檢
查報告；同時，USDA還要求作為被監(jiān)管對象的荷
美爾公司在做出任何與食品安全有關事項(如更
改工藝流程等)的決定前，均需提前向駐場的監(jiān)管
人員匯報，在雙方就有關問題達成共識后方可實
施，從而確保監(jiān)管部門充分掌握企業(yè)食品安全體
系的真實情況。
另外，根據食品防御計劃的要求，FDA規(guī)定食
品生產企業(yè)均需制定自身的食品防御計劃且依法
向FDA提交備案，在獲得批準后方可實行；同時，
FDA的檢查人員還會不定期地深入到每一家食品
企業(yè)，不論大小，逐項對其食品防御計劃的執(zhí)行情
況和存在的問題進行檢查，從而實現對企業(yè)食品防
御體系的定期監(jiān)測與及時糾偏¨。。
正是由于監(jiān)管部門深入一線，掌握了第一手信
息，及時發(fā)現和彌補存在的偏差和漏洞，從而實現
了對食品安全鏈條中薄弱環(huán)節(jié)的覆蓋，使得惡意摻
假和恐怖襲擊等不法手段無處遁形。
1．2．4企業(yè)的主動性強，責任意識明確
按照美國食品安全防御計劃的要求，所有食品
生產企業(yè)均逐步開展了對其現有食品生產過程各
環(huán)節(jié)存在的安全漏洞的評估，包括：①食品產品污
染后其對公眾健康存在的潛在影響；②食品產品能
夠接觸的容易程度；③人為施放外源性物質污染食
品的可能性；④通過企業(yè)內部污染食品的可能
性?。而且法規(guī)還要求企業(yè)，通過上述評估后建立
一套針對每一個關鍵點的安全性預防策略和措施。
由于很早就意識到食品防御體系一旦被突破，
不但公眾將成為受害者，企業(yè)也將為此付出巨大經
濟的代價，因此美國的食品企業(yè)的責任意識普遍較
好，且具有很強的建立自身食品防御計劃的主動
性。美國明尼蘇達州的百業(yè)利超市集團是一家只
有28家連鎖店的中小型企業(yè)，但在其內部卻設有專
門從事食品防御的部門，在企業(yè)制定的食品防御計
劃中，明確要求員工不得將銷售中已脫離了冷柜的
需冷藏保存的食品和其他可疑的食品重新擺賣，而
是集中后統一銷毀；同時，該企業(yè)還要求員工對接
近食品的可疑人員加以關注，發(fā)現問題應立即舉
報。上述措施的采取，是因為該企業(yè)所有員工和管
理層深信，作為零售商如果對問題食品和食品銷售
中的問題視而不見，企業(yè)將會為之付出成千上萬倍
的代價甚至破產。
正是具備了這樣的食品防御主動性和責任意
識，美國食品生產企業(yè)才能將其食品受到故意污染
或蓄意破壞的危險降到最低，不僅為員工創(chuàng)造一個
安全的工作環(huán)境，也為顧客提供有質量保證的產
品，保障了企業(yè)的盈利，從而給現有食品安全管理
體系打上了“食品防御補丁”。
2 中國食品防御體系建設情況
2．1 法律法規(guī)體系不完善
目前，中國的食品安全監(jiān)管的法律基礎主要是
《食品安全法》及相應的《食品安全法實施條例》，尚
無與美國食品防御類似的專門針對蓄意摻假和恐
怖襲擊的法律和法規(guī)，僅質檢總局為應對美國法規(guī)
變化而對出口食品安全提出食品防護要求。
2011年，國家認監(jiān)委23號公告《關于發(fā)布出口
食品生產企業(yè)安全衛(wèi)生要求和產品目錄的公告》∞一
中，提出食品防御的有關規(guī)定，要求：“申請備案的
出口食品生產企業(yè)，應評估生產過程中存在的人為
故意污染風險及可能的突發(fā)問題，建立預防性控制
措施，必要時實施食品防護計劃?！贝撕螅?015年12
月21日，國家質檢總局發(fā)布2015年第155號公
告舊1，鼓勵出口食品生產加工企業(yè)在2018年12月
31日前將GB／T 27320--2010《食品防護計劃及其
應用指南食品生產企業(yè)》‘7。轉化為企業(yè)管理制度，
建立并實施食品防御計劃。
由于缺乏法律法規(guī)的支撐，目前食品安全監(jiān)管
機構在開展針對蓄意摻假和恐怖襲擊執(zhí)法時經常
會出現責任不清、權力不明等現象，食品企業(yè)也會
因為成本等因素降低對安全措施的投入，從而形成
了潛在的安全隱患。
2．2監(jiān)管模式不適應要求
美國食品安全監(jiān)管建構和運行職權體系，是聯
邦政府高度集權的體系(見圖1)。在法律上和實踐
中，美國的食品安全問題集中由聯邦政府管理，最
萬方數據
美國食品防御計劃介紹及對中國的啟示——于洲，等一467一
重要和權限最廣泛的管理部門是FDA，監(jiān)管著美國Inspection Service)管理肉類、家禽和蛋類產品；環(huán)境
80％的食品供應，包含了從農場到餐桌的各個環(huán)節(jié)， 保護署規(guī)定飲用水方面標準，制定和管制殺蟲劑在
涵蓋了幾乎所有食品。除FDA之外，還有其他3個作物生長和食品處理過程中的運用等。正是這種
聯邦機構，即USDA、全國疾病預防控制中心、環(huán)境“從農田到餐桌”的全流程管理模式，實現了對種
保護署，它們分別監(jiān)管不同領域和事項。例如，美植、養(yǎng)殖、生產、加工、包裝、銷售、儲藏和運輸等環(huán)
國農業(yè)部的食物安全檢查服務局(Food Safety and 節(jié)在內的生產全過程的有效監(jiān)控。
田會0法總統執(zhí)法法院司法
I k8i8‰～曲㈨“}—一既。cPresiutive咖Bran曲l——卜ciaI Branch
CoCongress 峨l l l l Presid∞t I?? ?。l
農業(yè)部衛(wèi)生部
控
環(huán)境保護署
圖l 美國食品安全監(jiān)管模式
Figure 1 Current status of food safety regulation in the United States
有別于美國的食品安全監(jiān)管模式，目前中國食
品安全監(jiān)管工作的總體思路是“分段監(jiān)管為主，品
種監(jiān)管為輔，多部門共同監(jiān)管”(見圖2)。這一監(jiān)管
模式需要依據問題發(fā)生的階段來確定監(jiān)管部門，農
產品種、養(yǎng)植過程由農業(yè)部門管理，食品生產、流
通、銷售等過程由食藥監(jiān)部門監(jiān)督。盡管《食品安
全法》對各部門監(jiān)管職責和權限做了劃分，但由于
蓄意摻假和恐怖主義的危險可能來自于食品安全
鏈條的各個環(huán)節(jié)，這勢必會造成各部門在建立各自
食品防御計劃的過程中，政出多門、重點不同、監(jiān)管
重疊、標準不一等，且存在重復監(jiān)管和監(jiān)管死角等
情況。另外，目前國內監(jiān)管食品安全的各部門尚未
施行食品防御計劃，一線監(jiān)管人員對企業(yè)執(zhí)行食品
防御措施的意識不強、糾偏能力明顯不足，當蓄意
摻假和恐怖襲擊等針對食品安全的惡意事件發(fā)生
時，沒有相應的措施和技術手段對此做出合理應對。
3 對中國開展食品防御工作的啟示
3．1 進一步明晰食品防御的法律依據
食品防御作為食品安全體系的重要組成部分，
其計劃的構建和相關措施的執(zhí)行需要有特定的法
律作為基礎與支持，因此，制定相關的法律法規(guī)成
為食品防御計劃開展的首要任務。近期，《食品安
㈥! t}r㈦【。￡IIH奠個。II J,-個；’段』℃
Figure 2 Current status of food safety regulation in China
全法實施條例》正在制定過程中，建議在條例中增
加特定的食品防御章節(jié)，明確食品防御的管理目
標、主要措施和職能部門，完善我國食品安全法律
體系。
3．2構建食品防御的監(jiān)管體系
美國食品安全監(jiān)管職權體系的主要特點之一，
就是在統一專管的前提下，合理劃分主管機構與輔
助機構之間、中央與地方政府之間、國內機構與國
外機構之間的權責，如美國聯邦政府監(jiān)管部門就食
品安全簽訂了涉及71個部門的協議，以促進各部門
之間食品安全事務的協調與交流，從而實現了加強
部門整體協調、聯邦政府與地方協同、內外有效合
，
萬方數據
中國食品衛(wèi)生雜志
CHINESE JOURNAL OF FOOD HYGIENE 2017年第29卷第4期
作等。
針對我國監(jiān)管體制現狀，可在借鑒美國經驗的基
礎上嘗試建立針對以食品蓄意摻假和恐怖襲擊的食
品安全防御體系。強化國務院食品安全委員會的統
籌協調作用，做好頂層設計，在國家層面積極部署和
實施一體化戰(zhàn)略；同時，建立針對食品蓄意摻假和恐
怖襲擊的處理機制，實現當危機發(fā)生時，負責國家安
全和公共治安的強力部門第一時間介入，主導對事件
處置，有效控制危害擴散，而衛(wèi)生、食藥、農業(yè)、質檢等
監(jiān)管部門依法定職責迅速提供相關的技術支撐，例如
提供各部門根據日常監(jiān)管中發(fā)現并形成的可能用于
蓄意摻假物質的“黑名單”等，協助開展相關調查，從
而完善我國食品安全監(jiān)管體系。
3．3 加強監(jiān)管部門食品防御的意識和能力
雖然目前國內尚未施行食品防御計劃，但監(jiān)管
部門仍需要積極地學習食品防御的理論，主動提高
食品防御意識和能力，以便在面對食品蓄意摻假和
恐怖襲擊等事件時能夠沉著應對。
首先，各監(jiān)管部門可在保持現有監(jiān)管模式和監(jiān)
管力量不變情況下，通過對一線監(jiān)管人員開展食品
防御知識的培訓，提高認識水平，使不同部門的人
員都能共同樹立正確的食品防御意識；其次，各監(jiān)
管部門應對各類食品生產過程中可能存在的非常
態(tài)潛在危害進行評估，并通過政府其他主管部門發(fā)
布信息、接受投訴或舉報，及時發(fā)現“潛規(guī)則”，建立
數據庫，從而探索建立主動偵測和識別非傳統食品
安全危害的模式和方法，進而實施針對性的監(jiān)管措
施；最后，各部門監(jiān)管人員可嘗試在日常工作中適
當拓展業(yè)務范圍，以覆蓋食品防御可能涉及的內
容，通過不斷對企業(yè)食品防御措施進行監(jiān)測并提出
需糾正的問題，有效堵住安全漏洞，從而提升各自
實施食品防御計劃的能力。
3．4 提高研究水平、加強技術支撐力量
食品防御是一項系統的、復雜的和長期的任
務，蓄意摻假和恐怖襲擊手段的花樣翻新，迫使食
品防御的技術手段也需不斷提升，因此，一方面可
以考慮成立專業(yè)的食品防御技術支撐機構或依托
現有的食品安全技術支撐機構，針對食品防御的風
險來源、風險途徑、風險效應以及風險預防、管控措
施等開展系統的研究；另一方面，借助國內科研院
所和大學等機構中技術力量，嘗試通過在“十三五”
國家科技重點項目計劃中設立一批食品安全防御
項目，引導科研人員開展食品防御理論和技術研
究。通過上述措施的實施，短期內建立一批理論水
平高、前瞻性強的食品防御技術研究團隊，儲備相
關能力，從而為我國有計劃、有步驟地開展食品防
御提供強有力的支撐。
3．5 推動企業(yè)樹立食品防御責任意識
積極組織國內食品生產企業(yè)進行食品防御方
面的培訓。通過培訓，一方面讓企業(yè)切實了解到蓄
意摻假和恐怖襲擊是所有食品都可能面臨的潛在
風險，算清楚經濟賬，從而推動企業(yè)樹立食品防御
的責任意識，落實作為食品安全第一責任人所需承
擔的責任；另一方面，也讓企業(yè)意識到，作為承擔食
品安全風險的責任主體，只有主動參與、主動學習、
主動借鑒、主動采用，不斷完善企業(yè)內部的食品安
全管理體系，發(fā)現存在的漏洞并及時糾偏，才能從
根本上避免食品成為危害的載體，企業(yè)自身也能避
免陷入危險的境地。
總之，食品防御作為食品安全體系重要的一
環(huán)，其有效實施既依靠食品防御技術的進步，提升
抵御非傳統食品安全風險的能力，也有賴于政府、
企業(yè)以及個人的積極參與，清晰定義每個角色的職
責，樹立責任意識，形成良好的社會共治氛圍，達到
補齊食品安全體系短板的目的。
參考文獻
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[6] 國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局．質檢總局關于進一步加強出口
食品防護的公告：2015年第155號[A／OL]．(2015-12-21)
[2017-04-08]．http：／／www．aqsiq．gov．cn／xxgk一13386／jlgg一
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[7] 中華人民共和國國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局，中國國家標準
化管理委員會．食品防護計劃及其應用指南食品生產企業(yè)：
GB／T 27320--2010[s]．北京：中國標準出版社，2010．

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