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借鑒歐盟技術經驗推進重金屬污染防治

		點擊數：	更新時間： 2025年10月05日
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上一篇：湖南土壤重金屬污染防治的探索之路

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《土壤污染防治行動計劃》日前出臺，對今后一
個時期我國土壤污染防治作出全面戰(zhàn)略部署，并對
重金屬污染防治提出要求，強調要加強涉重金屬行
業(yè)污染防控，加大監(jiān)督檢查力度，完善重金屬相關行
業(yè)準人條件，禁止新建落后產能或產能嚴重過剩行
業(yè)的建設項目。
我國重金屬污染防治形勢日益嚴峻，重金屬污
染物排放量近年來呈明顯上升趨勢，重金屬環(huán)境風
險隱患突出。為全面解決重金屬污染問題，歐盟積
極探索應對措施，分階段制定專門指令，已形成較為
完備的區(qū)域性重金屬污染防控管理體系。當前，充
分借鑒歐盟相關管理制度和經驗，大幅度降低重金
屬排放量，探索適合我國國情的重金屬污染控制途
徑意義重大。
l 歐盟建立最佳可行環(huán)境技術管理體系
20世紀六七十年代歐洲經濟迅速發(fā)展，工業(yè)化
帶來的環(huán)境問題亦日益凸顯，其中重金屬污染事件
尤其引人關注。
為解決重金屬污染問題，歐盟分階段制定了專
門指令。根據指令的規(guī)定，歐盟建立了以最佳可行
技術管理為核心的環(huán)境技術管理體系。通過環(huán)境污
染預防，從源頭減少重金屬污染物產生量，達到對整
個環(huán)境的高水平保護。
從歐盟重金屬污染防治的發(fā)展歷程看，綜合污
染控制體系對歐盟第一、第二階段重金屬污染絕對
量減排作用顯著。通過最佳可行技術管理體系，充
分發(fā)揮和管控已有技術的源頭減排效果，直接保障
技術對污染減排的作用力。
其主要經驗如下：
(1)有效的技術管理機制。歐盟建立了從法律
法規(guī)、政策制度、具體實施到監(jiān)督機制的鏈條，以法
律基礎、組織實施機構、管理制度設計、技術文件、信
息交流與反饋作為技術管理機制的核心點。歐盟
《污染預防與控制綜合指令(IED指令)》(原IPPC
指令)是歐盟環(huán)境技術管理的法律基礎，IED指令屬
歐盟二級法律。歐盟成員國需根據指令中的目標和
要求，在規(guī)定的期限內將其轉化為本國法律，并執(zhí)行
這一指令的要求。IED指令中明確規(guī)定許可證制度
作為污染綜合防治的政策制度；明確規(guī)定BAT是制
定許可證的條件和排放限值的依據和基礎，將BAT
嵌入許可證管理中，并對最佳可行技術和參考文件
給出了定義和規(guī)范；指令對監(jiān)測、評估及公眾參與也
做了明確規(guī)定。
(2)完整的制度鏈條。歐盟環(huán)境技術管理著重
實用性，從立法內容到具體操作制度、技術文件，各
作用點層層遞進并上下關聯(lián)，在實施中不是孤立存
在，而是依靠法律制度(如許可證制度、排放標準)
等，由此構成一個完整的制定和實施體系。無論是
新污染源執(zhí)行標準，還是有害污染物排放標準，兩者
均將排放標準規(guī)定在采取一定先進技術所能達到的
水平上，促使企業(yè)采用先進工藝和污染控制技術以
達到相關標準。
(3)專業(yè)化的技術文件制定系統(tǒng)。技術文件的
水平直接影響到關聯(lián)政策的可操作性和實用性。歐
盟通過專門機構組織專業(yè)化人員進行編制，確保技
術文件質量；采用專業(yè)和標準化的技術篩選方法，確
保最佳可行技術的可行性和適用性。歐盟綜合性污
染防治控制局是負責制定文件的專門機構，組織由
政府機構、工業(yè)協(xié)會、企業(yè)和非政府環(huán)保機構等專家
組成的專業(yè)化人員制定文件。不同技術背景的專家
相互配合，提升了技術文件的全面性。
(4)強有力的外部監(jiān)督體系。歐盟非常重視環(huán)
境信息公開和公眾參與，本著“公開為原則，不公開
為例外”，不但信息公開權力主體廣泛，對于申請人
和申請信息沒有限制，而且政府公開機構級別廣泛。
除政府或者公共管理機構外，還包括一些被賦予實
施行政管理職權的非政府組織。在技術文件制定過
程中，通過歐洲信息交流論壇，以開放、咨詢的方式，
廣泛邀請政府、各行業(yè)、非政府機構及民間代表，組
織大量磋商，充分吸納各利益相關方意見，提升
BAT的適用性。例如：歐盟委員會在編制排放限值
和標準過程中，特別是提出排放限值和標準草案后，
必須依法征求公眾意見，包括舉行各種聽證會，甚至
在各方意見無法取得一致時需要進行訴訟，由歐盟
法院做出裁決。
技術文件實施過程中，要求企業(yè)主動向本國主
管部門提交監(jiān)測結果，主管部門定期評估監(jiān)測結果；
萬方數據
·62· 有色冶金節(jié)能口視野
要求各歐盟成員國定期向主管機構提供相應的監(jiān)測
結果，主管機構至少每年要對監(jiān)測結果進行一次評
估。
2 歐盟技術管理經驗對我國的啟示
我國重金屬污染防治起步較晚，2011年，國務
院正式批復了《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)
劃》，全面啟動重金屬污染防治攻堅戰(zhàn)。根據環(huán)境
保護部公布的《重金屬污染防治“十二五”規(guī)劃2014
年度考核結果》，截至2014年底，全國5種重點重金
屬污染物(鉛、汞、鎘、鉻和類金屬砷)排放總量比
2007年下降20．8％，規(guī)劃重點項目完成72．4％。
但是，近30年涉重金屬產業(yè)的快速擴張，造成重金
屬污染物排放總量仍處于高位水平，部分地區(qū)控制
新增排放量壓力大，重金屬污染物排放量與2007年
相比呈明顯上升趨勢，重金屬環(huán)境風險隱患依然突
出。
我國重金屬污染防治面臨長期性和艱巨性，大
幅度降低重金屬排放量仍是首要任務。當前，應充
分借鑒歐盟重金屬污染防治的技術管理制度和相關
經驗，探索適合我國國情的重金屬污染控制途徑。
(1)完成我國技術管理機制的頂層設計，細化
現(xiàn)有相關法律。我國環(huán)境保護有關法律法規(guī)中對環(huán)
境技術的具體要求較少。《環(huán)境保護法》《清潔生產
促進法》《環(huán)境影響評價法》等法律文件均未提及最
佳可行技術，環(huán)境技術管理頂層設計缺乏，導致推動
最佳可行技術(或同類技術文件)實施的法律基礎
薄弱。
為全面、有效地推動綜合污染防治工作，應在法
律框架下明確最佳可行技術(或同類技術文件)體
系的地位和作用，將最佳可行技術嵌入國家和地方
的環(huán)境管理體系，明確規(guī)定最佳可行技術作為污染
物排放標準、清潔生產標準、工程技術規(guī)范編制的重
要基礎和前提，必須以最佳可行技術為基礎和前提，
制(修)定環(huán)境排放標準。重點建立與BAT推廣應
用相配套的政策和法律法規(guī)，將污染防治最佳可行
技術管理制度提升到法律層面。
(2)設計相對完整的制度鏈條，建立最佳可行
技術(或同類技術文件)落地的制度。我國環(huán)境技術
管理體系整體呈現(xiàn)碎片化管理的特征，最佳可行技
術管理文件在技術管理體系中孤立存在，缺少和其
他制度的聯(lián)動。環(huán)境技術對環(huán)境管理的技術支撐力
度不夠，缺乏完備的環(huán)境技術支撐體系和管理機制，
整體實施效果不佳。應將最佳可行技術BAT嵌入
排污許可證，加強最佳可行技術與國家或區(qū)域重金
屬污染減排實施方案、環(huán)境影響評價中的工程分析、
清潔生產審核中的中高費方案等其他管理制度的聯(lián)
動?；谧罴芽尚屑夹g提出不同行業(yè)、不同類型污
染物排放標準限值，比較不同生產工藝環(huán)境影響程
度，判斷企業(yè)清潔生產水平，并以此作為頒發(fā)企業(yè)排
污許可證的依據，推動企業(yè)積極開展技術升級，從源
頭降低污染物產生排放量。
(3)建立專業(yè)化的技術文件制定系統(tǒng)，包括機
構、人員和標準化評估方法等。目前我國技術篩選
主要依靠專家打分法，難以保證篩選結果的科學性
和客觀性，導致篩選確定的最佳可行技術魚目混珠，
有些甚至是行業(yè)通用的一般技術。應統(tǒng)一技術指標
的獲取方法，提高數據的可靠性、可信性和可比性；
改變目前以專家評議為主的技術篩選模式，制定科
學、有效的技術篩選方法，通過科學的數據對比，篩
選出最佳可行技術。
(4)引導形成環(huán)境技術管理的外部監(jiān)督環(huán)境，
強化信息公開和公眾參與。定期開展最佳可行技術
依托工程的跟蹤、監(jiān)督管理、績效考核等工作，有效
促進先進技術的不斷示范和成熟技術的不斷推廣，
推動環(huán)境技術不斷升級和創(chuàng)新。鼓勵公眾積極參與
環(huán)境技術管理，形成決策時應充分考慮公眾參與成
果，以便最大限度降低技術政策實施的阻力，提升技
術文件的可操作性。
轉自《中國有色金屬報》
2016-06-07

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