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從食用農產品產地準出和市場準入制度論我國食用農產品質量安全監(jiān)管部門間的協(xié)調合作

文檔作者：李碩1，鄧掌擴曹進文檔來源： 1．中國食品藥品檢定研究院 2．張家界市食品藥品監(jiān)督管理局		點擊數：	更新時間： 2025年06月16日
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上一篇：當前食品衛(wèi)生安全干預監(jiān)管機制的研究

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第8卷第7期
2017年7月
食品安全質量檢測學報
Journal of Food Safety and Quality
VbI_8 NO．7
Jul．．2017
從食用農產品產地準出和市場準人制度論我國
食用農產品質量安全監(jiān)管部門問的協(xié)調合作
李碩1，鄧掌擴，曹進p
(1．中國食品藥品檢定研究院，北京100050；2．張家界市食品藥品監(jiān)督管理局，張家界427000)
摘要：食用農產品質量安全與否直接關系到公眾的身體健康和生命安全。我國現(xiàn)行的《食品安全法》與《農
產品質量安全法》難以有效銜接，且在一定程度上存在沖突。食用農產品定義表述模糊，導致部分特殊產品屬
性難以在監(jiān)管部門間達成一致，造成監(jiān)管空白。在實踐中，農業(yè)部門與食品藥品監(jiān)管部門職責不清的情形仍然
存在。通過建立健全食用農產品產地準出和市場準入制度，進一步完善農業(yè)部門和食品藥品監(jiān)管部門的協(xié)調
合作機制，對于實現(xiàn)食用農產品質量安全監(jiān)管無縫銜接、實現(xiàn)“從農田到餐桌”的全程監(jiān)管、保障人民群眾
“舌尖上的安全”尤為重要。本文從我國現(xiàn)階段食用農產品質量安全監(jiān)管體系建立、監(jiān)管部門協(xié)調合作中存
在的問題、解決方法及建議等方面對我國食用農產品質量安全監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)進行分析。
關鍵詞：食用農產品；合作協(xié)議；監(jiān)管體系；監(jiān)管部門
Exit from production place and entrance to the market：A discussion on the
coordination and cooperation among the edible agricultural products
quality and safety supervision departments
LI Shu01，DENG Zhang擴，CAO Jinl4
(1．NationalInstitutesforFoodandDrugControl，Beij'ing 100050，China；2．Zhang]iajieFoodandDrug
Administration，Zhangjiajie 427000，China)
ABSTRACT：The quality and safety of edible agricultural products is directly related to the public health and safety．The
connection between Food Safety Law and Agricultural Product Quality and Safety Law is not effective at present，and to
some extent there is a conflict in between them．The definition of edible agricultural products is ambiguous and vague，
which leads to the fact that the attribute of some special products is difficult to reach agreements among supervision
departments．So as a consequence ofthat，the supervision gaps are generated．In practice，the issue ofunclearly defined duty
and responsibility between Department of Agriculture and Food and Drug Administration continues to exist．Through the
establishment of the system of exit from production place and entrance to the market to improve the coordination
mechanism of Department of Agriculture and Food and Drug Administration，which is vital to achieve the goals of
seamlessly connection on the quality and safety supervision of edible agricultural products，the whole process supervision
from farm to table，as well as ensuring the safety of people on their tongue．This paper discussed the weaknesses in edible
+通訊作者：曹進，博士，研究員，主要研究方向為食品安全檢測。E．mail：ca@n@gmail．corn
鄧掌，主要研究方向為食品藥品安全監(jiān)管。E—mail：dengzhang@163．com
+Corresponding author：CAO Jin，Researcher,National Institutes for Food and Drug Control，No 2，Tiantan Xili，Dongcheng District，Beijing
1 00050，China．E·mail：caojin@gmail．com
DENG Zhang，Zhangjiajie Food and Drug Administration，Ziwu West Street，Yongding District，Zhangjiajie 427000，
China．E—mail：dengzhang@163．tom
萬方數據
2378 食品安全質量檢測學報第8卷
agricultural products quality and safety supervision in China from the aspects of the establishment of quality and safety
supervision system of edible agricultural products，the problems existing in the coordination and cooperation of supervision
departments as well as the suggestions aimed to resolve these problems．
KEY WORDS：edible agricultural products；cooperation agreement；supervision system；supervision department
1 引言
黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視食品安全
工作，將食品安全作為“創(chuàng)新社會治理體系”、“公共安全管
理”的重要內容，將食品安全上升到了國家戰(zhàn)略，給予全新
定位，食品安全的重要性被重新定義為“重大的民生問題”
和“重大的政治問題”[1]。食用農產品作為各類食品生產的
基礎，關系到整個食品鏈的安全。從“孔雀石綠事件”、“瘦
肉精事件”、“毒豇豆事件”、“毒生姜事件”，到果蔬農藥殘
留超標，畜禽、水產品中使用禁限用化合物、獸藥殘留超
標等食品安全事件可以看出，食用農產品生產經營環(huán)節(jié)的
食品安全問題高發(fā)、易發(fā)[2‘4]。食用農產品質量安全不僅是
近年來食品安全監(jiān)管的重點和難點，也是當前影響食品安
全非常重要的因素，直接關系到人民群眾“舌尖上的安
全”[5，6]。因此，保障食用農產品質量安全對解決食品安全
問題具有重要意義。
本文從我國現(xiàn)階段食用農產品質量安全監(jiān)管體系建立、
監(jiān)管部門協(xié)調合作中存在的主要問題、解決方法及建議等方
面對我國食用農產品質量安全監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)進行分析。
2 我國食用農產品質量安全監(jiān)管體系現(xiàn)狀
長期以來，我國食用農產品質量安全監(jiān)管實行的是
以“監(jiān)管環(huán)節(jié)為主，產品種類為輔”來劃分的多部門分段式
監(jiān)督管理，主要有農業(yè)、衛(wèi)生計生、食品藥品監(jiān)督管理、
公安、檢驗檢疫、工商行政管理等部門負責監(jiān)管m】。2013
年，根據《國務院辦公廳關于印發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理
總局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》(簡稱“三
定方案”)[91，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，并對有關
食用農產品質量安全監(jiān)管職責分工重新作出了調整和劃分
農業(yè)部門負責食用農產品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零
售市場或生產加工企業(yè)前的質量安全監(jiān)督管理，負責獸
藥、飼料、飼料添加劑和職責范圍內的農藥、肥料等其他
農業(yè)投入品質量及使用的監(jiān)督管理。食用農產品進入批發(fā)、
零售市場或生產加工企業(yè)后，按食品由食品藥品監(jiān)督管理
部門監(jiān)督管理。農業(yè)部門負責畜禽屠宰環(huán)節(jié)和生鮮乳收購
環(huán)節(jié)質量安全監(jiān)督管理。兩部門建立食品安全追溯機制，
加強協(xié)調配合和工作銜接，形成監(jiān)管合力。
2．1職責劃分
2014年11月，農業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局簽署《關
于加強食用農產品質量安全全程監(jiān)管合作協(xié)議》(簡稱“《合
作協(xié)議》”)，進一步明確并細化了農業(yè)部門、食品藥品監(jiān)
督管理部門的食用農產品質量安全監(jiān)管工作職責【l叭。同年，
農業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局聯(lián)合下發(fā)了《關于加強食用農
產品質量安全監(jiān)督管理工作的意見》以指導地方食用農產
品質量安全監(jiān)督管理工作的職責劃分【111。《合作協(xié)議》規(guī)
定，農業(yè)部門與食品藥品監(jiān)督管理部f-Jx寸食用農產品質量
安全施行分段監(jiān)管。農業(yè)部門負責食用農產品進入批發(fā)、
零售市場或生產加工企業(yè)前的質量安全監(jiān)督管理，包括進
入批發(fā)、零售市場或生產加工企業(yè)前的收購、貯藏、運輸
過程的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責食用農產品進入批
發(fā)、零售市場或生產加工企業(yè)后的質量安全監(jiān)督管理，包
括進入批發(fā)、零售市場或生產加工企業(yè)后的收購、貯藏、
運輸過程的監(jiān)管。此外，《合作協(xié)議》還對食用動物及其
產品、食用農產品中使用“三劑”(保鮮劑、防腐劑、添加劑)、
豆芽菜等的監(jiān)管職責劃分進行了特別規(guī)定。
2．2執(zhí)法監(jiān)管主體的調整
食用農產品質量安全監(jiān)管體制調整后，《農產品質量
安全法》【l2]規(guī)定，食用農產品進入批發(fā)、零售市場或生產
加工企業(yè)后的質量安全監(jiān)管職責由食品藥品監(jiān)管部門依法
履行，農業(yè)行政主管部門不再履行食用農產品進入市場后
的相應質量安全監(jiān)管職責。農業(yè)部門根據監(jiān)管工作需要，
可進入批發(fā)、零售市場開展農產品質量安全風險評估和風
險檢測工作【9，10】。
2．3 構建食用農產品質量安全監(jiān)管合作機制
農業(yè)部門依法建立食用農產品產地準出制度，食品
藥品監(jiān)管部門依法建立食用農產品市場準入制度，兩部門
共同建立產地準出與市場準入管理銜接制度。農業(yè)部門分
品種、分類別逐步建立以農產品檢疫合格證明、農產品質
量合格證明為基礎的食用農產品產地準出制度：食品藥品
監(jiān)管部門建立以農產品檢疫合格證明、農產品質量合格證
明查驗為基礎，與食用農產品產地準出制度相銜接的食用
農產品市場準人制度[10,111。
農業(yè)部門與食品藥品監(jiān)管部門共同研究構建貫通食
用農產品生產、流通、消費全過程的質量安全追溯體系。
農業(yè)部門負責建設食用農產品進入批發(fā)、零售市場或生產
加工企業(yè)前的質量安全追溯體系，實施相應的食用農產品
質量安全追溯管理；食品藥品監(jiān)管部門負責配合農業(yè)部門
推動建設食用農產品質量安全追溯體系，并通過監(jiān)督食用
萬方數據
第7期李碩，等：從食用農產品產地準出和市場準入制度論我國食用農產品質量安全監(jiān)管部門間的協(xié)調合作2379
農產品經營者落實進貨查驗制度，實現(xiàn)與農業(yè)部門構建食
用農產品質量安全追溯體系的銜接。此外，農業(yè)部門和食
品藥品監(jiān)管部門還建立了檢驗檢測資源共享機制以及監(jiān)管
執(zhí)法合作機制[10,11】。
《國務院辦公廳關于加強農產品質量安全監(jiān)管工作
的通知》(國辦發(fā)[2013]106號)規(guī)定[131，地方各級人民政
府要結合當地實際，統(tǒng)籌建立食品藥品和農產品質量安全
監(jiān)管工作銜接機制，要督促農產品生產經營者落實主體責
任，建立健全產地環(huán)境管理、生產過程管控、包裝標識、
準入準出等制度。
3食用農產品質量安全監(jiān)管部門協(xié)調合作中存
在的問題
3．1監(jiān)管環(huán)節(jié)空白
《國務院關于印發(fā)“十三五”國家食品安全規(guī)劃和“十
三五”國家藥品安全規(guī)劃的通知》[141(國發(fā)[2017]12號)
明確提出“嚴格實施從農田到餐桌全鏈條監(jiān)管，建立健全
覆蓋全程的監(jiān)管制度、覆蓋所有食品類型的安全標準、覆
蓋各類生產經營行為的良好操作規(guī)范，全面推進食品安全
監(jiān)管法治化、標準化、專業(yè)化、信息化建設?！钡氖称钒踩?
監(jiān)管基本原則?！皬霓r田到餐桌”的全鏈條監(jiān)管過程不僅包
括生產、經營、消費環(huán)節(jié)，也包括了運輸、貯藏等環(huán)節(jié)。
盡管“三定方案”規(guī)定了“農業(yè)部門負責食用農產品從種養(yǎng)
殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零售市場或生產加工企業(yè)前的質量安
全監(jiān)督管理”，“食品藥品監(jiān)督管理部門負責食用農產品進
入批發(fā)、零售市場或生產加工企業(yè)后的監(jiān)督管理”，“兩部門
建立食品安全追溯機制，加強協(xié)調配合和工作銜接，形成
監(jiān)管合力”，但并沒有進一步明確“進入”的具體含義，也沒
有明確“進入”前后的工作銜接問題。評判運輸、貯藏等環(huán)
節(jié)是屬于“進入前”還是“進入后”，不僅涉及不同監(jiān)管部門
的監(jiān)管職責，也關系到監(jiān)管部門的部門利益。目前，監(jiān)管
部門尚未明確“進入”的具體含義，在食用農產品產地準出
與市場準入有效銜接機制中也尚未明確涉及“進入”過程
的監(jiān)管職責。部分學者對此提出了不同的觀點[_”。如果按
照食用農產品所有權歸屬來劃分，在基于運輸合同、保管
合同產生的法律關系下，由承運人、保管人所承擔的食用
農產品運輸、貯藏，如未完成對食用農產品批發(fā)、零售市
場經營者或生產加工企業(yè)生產者的交付，未改變食用農產
品所有權權屬，在運輸、貯藏過程中的食用農產品應由農
業(yè)部門負責監(jiān)管；反之，如已完成對食用農產品批發(fā)、零
售市場經營者或生產加工企業(yè)生產者的交付，改變了食用
農產品所有權權屬，在運輸、貯藏過程中的食用農產品應
由食品藥品監(jiān)管部門負責監(jiān)管。如按照食用農產品所處地
理位置進行劃分，則進入批發(fā)、零售市場或生產加工企業(yè)
可識別區(qū)域前的運輸、貯藏等環(huán)節(jié)應由農業(yè)部門負責監(jiān)管；
進入批發(fā)、零售市場或生產加工企業(yè)可識別區(qū)域后的運輸、
貯藏等環(huán)節(jié)應由食品藥品監(jiān)管部門負責監(jiān)管。如按照食用
農產品在運輸、貯藏過程中發(fā)生的諸如腐爛、變質、毀損
等折價、滅失風險承擔來劃分，則需要通過運輸、保管合
同中規(guī)定和條款首先明確利害相對人，并由此選擇是由
農業(yè)部門還是食品藥品監(jiān)管部門負責監(jiān)管。但無論由農
業(yè)部門還是食品藥品監(jiān)管部門負責監(jiān)管，都需要進一步
作出明確規(guī)定或達成協(xié)議，以制定有效的監(jiān)管措施。
3．2監(jiān)管制度空白
《食品安全法》[15】第三十五條規(guī)定，國家對食品生產
經營實行許可制度。從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，
應當依法取得許可，但是銷售食用農產品，不需要取得許
可。因此，判斷一種產品為食品或食用農產品對于監(jiān)管部
門和食用農產品經營者尤為重要。然而遺憾的是，《食品
安全法》、《農產品質量安全法》均未明確給出食用農產品
的定義，也未給出食用農產品清單[12,15]?！妒称钒踩ā返?
二條第二款規(guī)定，供食用的源于農業(yè)的初級產品f以下稱
食用農產品)的質量安全管理，遵守《中華人民共和國農產
品質量安全法》的規(guī)定。但是，食用農產品的市場銷售、
有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對
農業(yè)投入品作出規(guī)定的，應當遵守本法的規(guī)定[”]?！掇r產品
質量安全法》第二條第一款規(guī)定，本法所稱農產品，是指
來源于農業(yè)的初級產品，即在農業(yè)活動中獲得的植物、動
物、微生物及其產品[121。雖然《合作協(xié)議》對食用農產品
范圍進行了界定，并對具有屬性爭議的豆芽作出了具體的
監(jiān)管規(guī)定，但在現(xiàn)實生活中，對部分產品屬性的判定，諸
如燕窩、蜂蜜等，地方食品藥品監(jiān)管部門與農業(yè)部門仍存
在爭議，導致監(jiān)管空白和盲區(qū)[16,17]。食品藥品監(jiān)管總局頒
布的《食用農產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》08]
以附則條款的形式將食用農產品的含義解釋為：在農業(yè)活
動中獲得的供人食用的植物、動物、微生物及其產品。農
業(yè)活動，指傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈等農業(yè)活動，以
及設施農業(yè)、生物工程等現(xiàn)代農業(yè)活動。植物、動物、微
生物及其產品，指在農業(yè)活動中直接獲得的，以及經過分
揀、去皮、剝殼、干燥、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、
分級、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學性質
的產品。然而作為部門規(guī)章中食用農產品含義，是否可以
直接適用于解釋《食品安全法》、《農產品質量安全法》等
法律中“農產品”的定義則需要進一步明確。
3．3監(jiān)管品種空白
作為肉類產品產業(yè)鏈中的關鍵環(huán)節(jié)，畜禽屠宰直接
關系到肉類產品質量安全和公眾健康。按照“三定方案”，
農業(yè)部門負責畜禽屠宰環(huán)節(jié)質量安全監(jiān)督管理【9】?！蛾P于進
一步加強畜禽屠宰檢驗檢疫和畜禽產品進入市場或者生產
加工企業(yè)后監(jiān)管工作的意見》【19]明確了以建立“地方政府
負總責、監(jiān)管部門各負其責、企業(yè)為第一責任人”的畜禽產
萬方數據
2380 食品安全質量檢測學報第8卷
品質量安全監(jiān)管責任體系。進一步明確了各部門的監(jiān)管職
責：地方各級畜牧獸醫(yī)部門負責動物疫病防控和畜禽屠宰
環(huán)節(jié)的質量安全監(jiān)督管理；地方各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構負
責對屠宰畜禽實施檢疫，依法出具檢疫證明，加施檢疫標
志：地方各級食品藥品監(jiān)管部門負責監(jiān)督食品生產經營者
在肉及肉制品生產經營活動中查驗動物檢疫合格證明和豬
肉肉品品質檢驗合格證明?！妒称钒踩ā返?4條第(八)
項規(guī)定【151，禁止生產經營未按規(guī)定進行檢疫或者檢疫不合
格的肉類，或者未經檢驗或者檢驗不合格的肉類制品。
2010年，農業(yè)部雖然制定《生豬屠宰檢疫規(guī)程》、《家禽屠
宰檢疫規(guī)程》、《牛屠宰檢疫規(guī)程》和《羊屠宰檢疫規(guī)程》
等檢疫規(guī)程，規(guī)范了生豬、家禽、牛和羊的屠宰檢疫，但
并未制定犬類屠宰檢疫規(guī)程[2們。201 1年，農業(yè)部制定的《犬
產地檢疫規(guī)程》、《貓產地檢疫規(guī)程》和《兔產地檢疫規(guī)程》，
僅涉及規(guī)范犬、貓和兔的產地檢疫，并不涉及狗肉經營環(huán)
節(jié)[211?！妒称匪幤繁O(jiān)管總局關于食用農產品市場銷售質量
安全監(jiān)督管理有關問題的通知》[22】對肉類產品市場準入要
求“銷售畜禽產品，應當按照《中華人民共和國動物防疫
法》第42條要求，依法出具檢疫證明，加施檢疫標志。農
業(yè)部門尚未出臺檢疫規(guī)程，無法出具檢疫證明的除外?！敝T
如狗肉等食材尚未納入屠宰監(jiān)管范疇，對狗肉的檢驗檢疫
缺乏法律依據，屬于“農業(yè)部門尚未出臺檢疫規(guī)程，衛(wèi)生部
門無法出具檢疫證明”的情形。狗肉在我國少數地區(qū)屬于具
有民俗、風俗性質的食用農產品且具有較為悠久的歷史，
但這些未經檢驗檢疫的狗肉產品流向市場，在各地頻頻發(fā)
生的毒狗事件增加了食用狗肉的安全隱患。由于狗肉的檢
疫規(guī)程、檢驗標準缺失，導致了監(jiān)管空白，使狗肉交易呈
現(xiàn)出一條“黑色產業(yè)鏈”[23,24]。部分動物檢疫規(guī)程、檢驗標
準的缺失，不僅給肉類食用農產品監(jiān)管帶來困難，也在一
定程度上增加了食品安全風險，甚至可能造成嚴重的食品
安全事故。農業(yè)部門長期以來并未制定食用狗肉的屠宰檢
疫規(guī)程，目前國家食品安全風險評估中心也未公布任何關
于狗肉及其制品的食品安全風險評估數據，以此來制定相
關食品安全國家標準。已于2017年6月23日實施的GB
2707．2016《食品安全國家標準鮮(凍)畜、禽產品》[25】雖
然并沒有明確排除食用犬類的適用，但明確規(guī)定的“屠宰
前的活畜、禽應經動物衛(wèi)生監(jiān)督機構檢疫、檢驗合格”同樣
以農業(yè)部門出臺檢疫規(guī)程作為前置條件。在地方監(jiān)管部門
同樣缺乏屬地相關法規(guī)規(guī)章的情況下，難以出臺切實有效
的狗肉及其制品的監(jiān)管措施，從而導致無法根本保障人民
“舌尖上的安全”。
4關于食用農產品質量安全監(jiān)管協(xié)調合作的建議
4．1 完善協(xié)調機制
作為食用農產品質量安全監(jiān)管最為重要的監(jiān)管部門，
農業(yè)部門、食品藥品監(jiān)管部門應在《合作協(xié)議》的基礎上
進一步推進解決食用農產品質量安全監(jiān)管中存在的問題，
進一步明確、厘清監(jiān)管職責，細化任務分工。政府監(jiān)管部
門間應加強協(xié)作，切實落實《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》
中從農田到餐桌全鏈條監(jiān)管要求，不斷推進完善食用農產
品全程監(jiān)管制度，實現(xiàn)無縫監(jiān)管。地方監(jiān)管部門應共同推
進食用農產品生產、經營者落實食用農產品產地準出與市
場準入責任義務，從而消除存在的食用農產品質量安全風
險隱患，提升食用農產品質量，保障食用農產品安全。
4．2健全法律體系
食用農產品質量安全監(jiān)管部門應當嚴格執(zhí)行《食品安
全法》《農產品質量安全法》《食品安全法實施條例》等法
律法規(guī)明確規(guī)定的部門監(jiān)管職責分工，認真履行法定的監(jiān)
管職責[261。對于現(xiàn)行法律法規(guī)尚未明確的、存在沖突的監(jiān)
管事項，監(jiān)管部門應推進相關法律法規(guī)的制修訂工作，進
一步明確監(jiān)管部門的法律職責，針對監(jiān)管空白和薄弱環(huán)節(jié)
出臺相應的監(jiān)管措施，避免出現(xiàn)監(jiān)管漏洞和盲區(qū)。
4．3突破部門利益
對涉及食用農產品質量安全監(jiān)管部門利益的職能，
應堅持以人民利益為根本，對因監(jiān)管部門利益沖突而導致
的相互推諉、相互扯皮[27,281造成的監(jiān)管空白以及引起食用
農產品安全風險隱患的情形，應對監(jiān)管部門主要負責人實
行問責，并對只顧部門利益不顧人民利益的監(jiān)管部門實行
整改，確保人民群眾“舌尖上的安全”[29,30]。
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(責任編輯：姜姍)
作者簡介
李碩，碩士，主要研究方向為食
品、化妝品檢驗及標準研究。
E—mail：pahayokolide@sina．tom
鄧掌，主要研究方向為食品藥品
安全監(jiān)管。
E—mail：dengzhang@163．corn
曹進，博士，研究員，主要研究方
向為食品安全檢測。
E—mail：caojin@gmail．corn
懿
鑫
l

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