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從食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場(chǎng)準(zhǔn)入制度論我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)合作

文檔作者：李碩1，鄧掌擴(kuò) 曹進(jìn) 文檔來源： 1．中國(guó)食品藥品檢定研究院 2．張家界市食品藥品監(jiān)督管理局		點(diǎn) 擊數(shù)：	更新時(shí)間： 2025年06月16日
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上一篇：當(dāng)前食品衛(wèi)生安全干預(yù)監(jiān)管機(jī)制的研究

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第8卷第7期
2017年7月
食品安全質(zhì)量檢測(cè)學(xué)報(bào)
Journal of Food Safety and Quality
VbI_8 NO．7
Jul．．2017
從食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場(chǎng)準(zhǔn)人制度論我國(guó)
食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門問的協(xié)調(diào)合作
李碩1，鄧掌擴(kuò)，曹進(jìn)p
(1．中國(guó)食品藥品檢定研究院，北京100050；2．張家界市食品藥品監(jiān)督管理局，張家界427000)
摘要：食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與否直接關(guān)系到公眾的身體健康和生命安全。我國(guó)現(xiàn)行的《食品安全法》與《農(nóng)
產(chǎn)品質(zhì)量安全法》難以有效銜接，且在一定程度上存在沖突。食用農(nóng)產(chǎn)品定義表述模糊，導(dǎo)致部分特殊產(chǎn)品屬
性難以在監(jiān)管部門間達(dá)成一致，造成監(jiān)管空白。在實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)部門與食品藥品監(jiān)管部門職責(zé)不清的情形仍然
存在。通過建立健全食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)
合作機(jī)制，對(duì)于實(shí)現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管無縫銜接、實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管、保障人民群眾
“舌尖上的安全”尤為重要。本文從我國(guó)現(xiàn)階段食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建立、監(jiān)管部門協(xié)調(diào)合作中存
在的問題、解決方法及建議等方面對(duì)我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行分析。
關(guān)鍵詞：食用農(nóng)產(chǎn)品；合作協(xié)議；監(jiān)管體系；監(jiān)管部門
Exit from production place and entrance to the market：A discussion on the
coordination and cooperation among the edible agricultural products
quality and safety supervision departments
LI Shu01，DENG Zhang擴(kuò)，CAO Jinl4
(1．NationalInstitutesforFoodandDrugControl，Beij'ing 100050，China；2．Zhang]iajieFoodandDrug
Administration，Zhangjiajie 427000，China)
ABSTRACT：The quality and safety of edible agricultural products is directly related to the public health and safety．The
connection between Food Safety Law and Agricultural Product Quality and Safety Law is not effective at present，and to
some extent there is a conflict in between them．The definition of edible agricultural products is ambiguous and vague，
which leads to the fact that the attribute of some special products is difficult to reach agreements among supervision
departments．So as a consequence ofthat，the supervision gaps are generated．In practice，the issue ofunclearly defined duty
and responsibility between Department of Agriculture and Food and Drug Administration continues to exist．Through the
establishment of the system of exit from production place and entrance to the market to improve the coordination
mechanism of Department of Agriculture and Food and Drug Administration，which is vital to achieve the goals of
seamlessly connection on the quality and safety supervision of edible agricultural products，the whole process supervision
from farm to table，as well as ensuring the safety of people on their tongue．This paper discussed the weaknesses in edible
+通訊作者：曹進(jìn)，博士，研究員，主要研究方向?yàn)槭称钒踩珯z測(cè)。E．mail：ca@n@gmail．corn
鄧掌，主要研究方向?yàn)槭称匪幤钒踩O(jiān)管。E—mail：dengzhang@163．com
+Corresponding author：CAO Jin，Researcher,National Institutes for Food and Drug Control，No 2，Tiantan Xili，Dongcheng District，Beijing
1 00050，China．E·mail：caojin@gmail．com
DENG Zhang，Zhangjiajie Food and Drug Administration，Ziwu West Street，Yongding District，Zhangjiajie 427000，
China．E—mail：dengzhang@163．tom
萬方數(shù)據(jù)
2378 食品安全質(zhì)量檢測(cè)學(xué)報(bào)第8卷
agricultural products quality and safety supervision in China from the aspects of the establishment of quality and safety
supervision system of edible agricultural products，the problems existing in the coordination and cooperation of supervision
departments as well as the suggestions aimed to resolve these problems．
KEY WORDS：edible agricultural products；cooperation agreement；supervision system；supervision department
1 引言
黨的十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視食品安全
工作，將食品安全作為“創(chuàng)新社會(huì)治理體系”、“公共安全管
理”的重要內(nèi)容，將食品安全上升到了國(guó)家戰(zhàn)略，給予全新
定位，食品安全的重要性被重新定義為“重大的民生問題”
和“重大的政治問題”[1]。食用農(nóng)產(chǎn)品作為各類食品生產(chǎn)的
基礎(chǔ)，關(guān)系到整個(gè)食品鏈的安全。從“孔雀石綠事件”、“瘦
肉精事件”、“毒豇豆事件”、“毒生姜事件”，到果蔬農(nóng)藥殘
留超標(biāo)，畜禽、水產(chǎn)品中使用禁限用化合物、獸藥殘留超
標(biāo)等食品安全事件可以看出，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的
食品安全問題高發(fā)、易發(fā)[2‘4]。食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不僅是
近年來食品安全監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是當(dāng)前影響食品安
全非常重要的因素，直接關(guān)系到人民群眾“舌尖上的安
全”[5，6]。因此，保障食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全對(duì)解決食品安全
問題具有重要意義。
本文從我國(guó)現(xiàn)階段食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建立、
監(jiān)管部門協(xié)調(diào)合作中存在的主要問題、解決方法及建議等方
面對(duì)我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行分析。
2 我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系現(xiàn)狀
長(zhǎng)期以來，我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管實(shí)行的是
以“監(jiān)管環(huán)節(jié)為主，產(chǎn)品種類為輔”來劃分的多部門分段式
監(jiān)督管理，主要有農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生計(jì)生、食品藥品監(jiān)督管理、
公安、檢驗(yàn)檢疫、工商行政管理等部門負(fù)責(zé)監(jiān)管m】。2013
年，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理
總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(簡(jiǎn)稱“三
定方案”)[91，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，并對(duì)有關(guān)
食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)分工重新作出了調(diào)整和劃分
農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零
售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)獸
藥、飼料、飼料添加劑和職責(zé)范圍內(nèi)的農(nóng)藥、肥料等其他
農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量及使用的監(jiān)督管理。食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、
零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后，按食品由食品藥品監(jiān)督管理
部門監(jiān)督管理。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)畜禽屠宰環(huán)節(jié)和生鮮乳收購(gòu)
環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理。兩部門建立食品安全追溯機(jī)制，
加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和工作銜接，形成監(jiān)管合力。
2．1職責(zé)劃分
2014年11月，農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局簽署《關(guān)
于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管合作協(xié)議》(簡(jiǎn)稱“《合
作協(xié)議》”)，進(jìn)一步明確并細(xì)化了農(nóng)業(yè)部門、食品藥品監(jiān)
督管理部門的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作職責(zé)【l叭。同年，
農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)
產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》以指導(dǎo)地方食用農(nóng)產(chǎn)
品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的職責(zé)劃分【111。《合作協(xié)議》規(guī)
定，農(nóng)業(yè)部門與食品藥品監(jiān)督管理部f-Jx寸食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量
安全施行分段監(jiān)管。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、
零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理，包括進(jìn)
入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的收購(gòu)、貯藏、運(yùn)輸
過程的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批
發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后的質(zhì)量安全監(jiān)督管理，包
括進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后的收購(gòu)、貯藏、
運(yùn)輸過程的監(jiān)管。此外，《合作協(xié)議》還對(duì)食用動(dòng)物及其
產(chǎn)品、食用農(nóng)產(chǎn)品中使用“三劑”(保鮮劑、防腐劑、添加劑)、
豆芽菜等的監(jiān)管職責(zé)劃分進(jìn)行了特別規(guī)定。
2．2執(zhí)法監(jiān)管主體的調(diào)整
食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制調(diào)整后，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量
安全法》【l2]規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)
加工企業(yè)后的質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)由食品藥品監(jiān)管部門依法
履行，農(nóng)業(yè)行政主管部門不再履行食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)后
的相應(yīng)質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)。農(nóng)業(yè)部門根據(jù)監(jiān)管工作需要，
可進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)
險(xiǎn)檢測(cè)工作【9，10】。
2．3 構(gòu)建食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管合作機(jī)制
農(nóng)業(yè)部門依法建立食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出制度，食品
藥品監(jiān)管部門依法建立食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，兩部門
共同建立產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場(chǎng)準(zhǔn)入管理銜接制度。農(nóng)業(yè)部門分
品種、分類別逐步建立以農(nóng)產(chǎn)品檢疫合格證明、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)
量合格證明為基礎(chǔ)的食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出制度：食品藥品
監(jiān)管部門建立以農(nóng)產(chǎn)品檢疫合格證明、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格證
明查驗(yàn)為基礎(chǔ)，與食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出制度相銜接的食用
農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)人制度[10,111。
農(nóng)業(yè)部門與食品藥品監(jiān)管部門共同研究構(gòu)建貫通食
用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過程的質(zhì)量安全追溯體系。
農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)建設(shè)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)
加工企業(yè)前的質(zhì)量安全追溯體系，實(shí)施相應(yīng)的食用農(nóng)產(chǎn)品
質(zhì)量安全追溯管理；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)配合農(nóng)業(yè)部門
推動(dòng)建設(shè)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系，并通過監(jiān)督食用
萬方數(shù)據(jù)
第7期李碩，等：從食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場(chǎng)準(zhǔn)入制度論我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)合作2379
農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者落實(shí)進(jìn)貨查驗(yàn)制度，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)業(yè)部門構(gòu)建食
用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系的銜接。此外，農(nóng)業(yè)部門和食
品藥品監(jiān)管部門還建立了檢驗(yàn)檢測(cè)資源共享機(jī)制以及監(jiān)管
執(zhí)法合作機(jī)制[10,11】。
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作
的通知》(國(guó)辦發(fā)[2013]106號(hào))規(guī)定[131，地方各級(jí)人民政
府要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，統(tǒng)籌建立食品藥品和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全
監(jiān)管工作銜接機(jī)制，要督促農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者落實(shí)主體責(zé)
任，建立健全產(chǎn)地環(huán)境管理、生產(chǎn)過程管控、包裝標(biāo)識(shí)、
準(zhǔn)入準(zhǔn)出等制度。
3食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門協(xié)調(diào)合作中存
在的問題
3．1監(jiān)管環(huán)節(jié)空白
《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國(guó)家食品安全規(guī)劃和“十
三五”國(guó)家藥品安全規(guī)劃的通知》[141(國(guó)發(fā)[2017]12號(hào))
明確提出“嚴(yán)格實(shí)施從農(nóng)田到餐桌全鏈條監(jiān)管，建立健全
覆蓋全程的監(jiān)管制度、覆蓋所有食品類型的安全標(biāo)準(zhǔn)、覆
蓋各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的良好操作規(guī)范，全面推進(jìn)食品安全
監(jiān)管法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、信息化建設(shè)?！钡氖称钒踩?
監(jiān)管基本原則?！皬霓r(nóng)田到餐桌”的全鏈條監(jiān)管過程不僅包
括生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)環(huán)節(jié)，也包括了運(yùn)輸、貯藏等環(huán)節(jié)。
盡管“三定方案”規(guī)定了“農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種養(yǎng)
殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安
全監(jiān)督管理”，“食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)
入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)督管理”，“兩部門
建立食品安全追溯機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和工作銜接，形成
監(jiān)管合力”，但并沒有進(jìn)一步明確“進(jìn)入”的具體含義，也沒
有明確“進(jìn)入”前后的工作銜接問題。評(píng)判運(yùn)輸、貯藏等環(huán)
節(jié)是屬于“進(jìn)入前”還是“進(jìn)入后”，不僅涉及不同監(jiān)管部門
的監(jiān)管職責(zé)，也關(guān)系到監(jiān)管部門的部門利益。目前，監(jiān)管
部門尚未明確“進(jìn)入”的具體含義，在食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出
與市場(chǎng)準(zhǔn)入有效銜接機(jī)制中也尚未明確涉及“進(jìn)入”過程
的監(jiān)管職責(zé)。部分學(xué)者對(duì)此提出了不同的觀點(diǎn)[_”。如果按
照食用農(nóng)產(chǎn)品所有權(quán)歸屬來劃分，在基于運(yùn)輸合同、保管
合同產(chǎn)生的法律關(guān)系下，由承運(yùn)人、保管人所承擔(dān)的食用
農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸、貯藏，如未完成對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、零售市
場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者或生產(chǎn)加工企業(yè)生產(chǎn)者的交付，未改變食用農(nóng)產(chǎn)
品所有權(quán)權(quán)屬，在運(yùn)輸、貯藏過程中的食用農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)由農(nóng)
業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管；反之，如已完成對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、零
售市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者或生產(chǎn)加工企業(yè)生產(chǎn)者的交付，改變了食用
農(nóng)產(chǎn)品所有權(quán)權(quán)屬，在運(yùn)輸、貯藏過程中的食用農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)
由食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。如按照食用農(nóng)產(chǎn)品所處地
理位置進(jìn)行劃分，則進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)
可識(shí)別區(qū)域前的運(yùn)輸、貯藏等環(huán)節(jié)應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管；
進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)可識(shí)別區(qū)域后的運(yùn)輸、
貯藏等環(huán)節(jié)應(yīng)由食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。如按照食用
農(nóng)產(chǎn)品在運(yùn)輸、貯藏過程中發(fā)生的諸如腐爛、變質(zhì)、毀損
等折價(jià)、滅失風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)來劃分，則需要通過運(yùn)輸、保管合
同中規(guī)定和條款首先明確利害相對(duì)人，并由此選擇是由
農(nóng)業(yè)部門還是食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。但無論由農(nóng)
業(yè)部門還是食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，都需要進(jìn)一步
作出明確規(guī)定或達(dá)成協(xié)議，以制定有效的監(jiān)管措施。
3．2監(jiān)管制度空白
《食品安全法》[15】第三十五條規(guī)定，國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)
經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，
應(yīng)當(dāng)依法取得許可，但是銷售食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得許
可。因此，判斷一種產(chǎn)品為食品或食用農(nóng)產(chǎn)品對(duì)于監(jiān)管部
門和食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者尤為重要。然而遺憾的是，《食品
安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》均未明確給出食用農(nóng)產(chǎn)品
的定義，也未給出食用農(nóng)產(chǎn)品清單[12,15]?！妒称钒踩ā返?
二條第二款規(guī)定，供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品f以下稱
食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)
品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷售、
有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對(duì)
農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定[”]?！掇r(nóng)產(chǎn)品
質(zhì)量安全法》第二條第一款規(guī)定，本法所稱農(nóng)產(chǎn)品，是指
來源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)
物、微生物及其產(chǎn)品[121。雖然《合作協(xié)議》對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品
范圍進(jìn)行了界定，并對(duì)具有屬性爭(zhēng)議的豆芽作出了具體的
監(jiān)管規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)部分產(chǎn)品屬性的判定，諸
如燕窩、蜂蜜等，地方食品藥品監(jiān)管部門與農(nóng)業(yè)部門仍存
在爭(zhēng)議，導(dǎo)致監(jiān)管空白和盲區(qū)[16,17]。食品藥品監(jiān)管總局頒
布的《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》08]
以附則條款的形式將食用農(nóng)產(chǎn)品的含義解釋為：在農(nóng)業(yè)活
動(dòng)中獲得的供人食用的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。農(nóng)
業(yè)活動(dòng)，指?jìng)鹘y(tǒng)的種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈等農(nóng)業(yè)活動(dòng)，以
及設(shè)施農(nóng)業(yè)、生物工程等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)活動(dòng)。植物、動(dòng)物、微
生物及其產(chǎn)品，指在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中直接獲得的，以及經(jīng)過分
揀、去皮、剝殼、干燥、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、
分級(jí)、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)
的產(chǎn)品。然而作為部門規(guī)章中食用農(nóng)產(chǎn)品含義，是否可以
直接適用于解釋《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等
法律中“農(nóng)產(chǎn)品”的定義則需要進(jìn)一步明確。
3．3監(jiān)管品種空白
作為肉類產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，畜禽屠宰直接
關(guān)系到肉類產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康。按照“三定方案”，
農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)畜禽屠宰環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理【9】?！蛾P(guān)于進(jìn)
一步加強(qiáng)畜禽屠宰檢驗(yàn)檢疫和畜禽產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)或者生產(chǎn)
加工企業(yè)后監(jiān)管工作的意見》【19]明確了以建立“地方政府
負(fù)總責(zé)、監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)、企業(yè)為第一責(zé)任人”的畜禽產(chǎn)
萬方數(shù)據(jù)
2380 食品安全質(zhì)量檢測(cè)學(xué)報(bào)第8卷
品質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任體系。進(jìn)一步明確了各部門的監(jiān)管職
責(zé)：地方各級(jí)畜牧獸醫(yī)部門負(fù)責(zé)動(dòng)物疫病防控和畜禽屠宰
環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)督管理；地方各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)
責(zé)對(duì)屠宰畜禽實(shí)施檢疫，依法出具檢疫證明，加施檢疫標(biāo)
志：地方各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者
在肉及肉制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中查驗(yàn)動(dòng)物檢疫合格證明和豬
肉肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格證明。《食品安全法》第34條第(八)
項(xiàng)規(guī)定【151，禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)未按規(guī)定進(jìn)行檢疫或者檢疫不合
格的肉類，或者未經(jīng)檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合格的肉類制品。
2010年，農(nóng)業(yè)部雖然制定《生豬屠宰檢疫規(guī)程》、《家禽屠
宰檢疫規(guī)程》、《牛屠宰檢疫規(guī)程》和《羊屠宰檢疫規(guī)程》
等檢疫規(guī)程，規(guī)范了生豬、家禽、牛和羊的屠宰檢疫，但
并未制定犬類屠宰檢疫規(guī)程[2們。201 1年，農(nóng)業(yè)部制定的《犬
產(chǎn)地檢疫規(guī)程》、《貓產(chǎn)地檢疫規(guī)程》和《兔產(chǎn)地檢疫規(guī)程》，
僅涉及規(guī)范犬、貓和兔的產(chǎn)地檢疫，并不涉及狗肉經(jīng)營(yíng)環(huán)
節(jié)[211?！妒称匪幤繁O(jiān)管總局關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量
安全監(jiān)督管理有關(guān)問題的通知》[22】對(duì)肉類產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入要
求“銷售畜禽產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫
法》第42條要求，依法出具檢疫證明，加施檢疫標(biāo)志。農(nóng)
業(yè)部門尚未出臺(tái)檢疫規(guī)程，無法出具檢疫證明的除外?！敝T
如狗肉等食材尚未納入屠宰監(jiān)管范疇，對(duì)狗肉的檢驗(yàn)檢疫
缺乏法律依據(jù)，屬于“農(nóng)業(yè)部門尚未出臺(tái)檢疫規(guī)程，衛(wèi)生部
門無法出具檢疫證明”的情形。狗肉在我國(guó)少數(shù)地區(qū)屬于具
有民俗、風(fēng)俗性質(zhì)的食用農(nóng)產(chǎn)品且具有較為悠久的歷史，
但這些未經(jīng)檢驗(yàn)檢疫的狗肉產(chǎn)品流向市場(chǎng)，在各地頻頻發(fā)
生的毒狗事件增加了食用狗肉的安全隱患。由于狗肉的檢
疫規(guī)程、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)缺失，導(dǎo)致了監(jiān)管空白，使狗肉交易呈
現(xiàn)出一條“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”[23,24]。部分動(dòng)物檢疫規(guī)程、檢驗(yàn)標(biāo)
準(zhǔn)的缺失，不僅給肉類食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管帶來困難，也在一
定程度上增加了食品安全風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能造成嚴(yán)重的食品
安全事故。農(nóng)業(yè)部門長(zhǎng)期以來并未制定食用狗肉的屠宰檢
疫規(guī)程，目前國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心也未公布任何關(guān)
于狗肉及其制品的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)，以此來制定相
關(guān)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。已于2017年6月23日實(shí)施的GB
2707．2016《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)鮮(凍)畜、禽產(chǎn)品》[25】雖
然并沒有明確排除食用犬類的適用，但明確規(guī)定的“屠宰
前的活畜、禽應(yīng)經(jīng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫、檢驗(yàn)合格”同樣
以農(nóng)業(yè)部門出臺(tái)檢疫規(guī)程作為前置條件。在地方監(jiān)管部門
同樣缺乏屬地相關(guān)法規(guī)規(guī)章的情況下，難以出臺(tái)切實(shí)有效
的狗肉及其制品的監(jiān)管措施，從而導(dǎo)致無法根本保障人民
“舌尖上的安全”。
4關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的建議
4．1 完善協(xié)調(diào)機(jī)制
作為食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管最為重要的監(jiān)管部門，
農(nóng)業(yè)部門、食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)在《合作協(xié)議》的基礎(chǔ)上
進(jìn)一步推進(jìn)解決食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中存在的問題，
進(jìn)一步明確、厘清監(jiān)管職責(zé)，細(xì)化任務(wù)分工。政府監(jiān)管部
門間應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，切實(shí)落實(shí)《“十三五”國(guó)家食品安全規(guī)劃》
中從農(nóng)田到餐桌全鏈條監(jiān)管要求，不斷推進(jìn)完善食用農(nóng)產(chǎn)
品全程監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)無縫監(jiān)管。地方監(jiān)管部門應(yīng)共同推
進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者落實(shí)食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市
場(chǎng)準(zhǔn)入責(zé)任義務(wù)，從而消除存在的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)
險(xiǎn)隱患，提升食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，保障食用農(nóng)產(chǎn)品安全。
4．2健全法律體系
食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行《食品安
全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法實(shí)施條例》等法
律法規(guī)明確規(guī)定的部門監(jiān)管職責(zé)分工，認(rèn)真履行法定的監(jiān)
管職責(zé)[261。對(duì)于現(xiàn)行法律法規(guī)尚未明確的、存在沖突的監(jiān)
管事項(xiàng)，監(jiān)管部門應(yīng)推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的制修訂工作，進(jìn)
一步明確監(jiān)管部門的法律職責(zé)，針對(duì)監(jiān)管空白和薄弱環(huán)節(jié)
出臺(tái)相應(yīng)的監(jiān)管措施，避免出現(xiàn)監(jiān)管漏洞和盲區(qū)。
4．3突破部門利益
對(duì)涉及食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門利益的職能，
應(yīng)堅(jiān)持以人民利益為根本，對(duì)因監(jiān)管部門利益沖突而導(dǎo)致
的相互推諉、相互扯皮[27,281造成的監(jiān)管空白以及引起食用
農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)隱患的情形，應(yīng)對(duì)監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)人實(shí)
行問責(zé)，并對(duì)只顧部門利益不顧人民利益的監(jiān)管部門實(shí)行
整改，確保人民群眾“舌尖上的安全”[29,30]。
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(責(zé)任編輯：姜姍)
作者簡(jiǎn)介
李碩，碩士，主要研究方向?yàn)槭?
品、化妝品檢驗(yàn)及標(biāo)準(zhǔn)研究。
E—mail：pahayokolide@sina．tom
鄧掌，主要研究方向?yàn)槭称匪幤?
安全監(jiān)管。
E—mail：dengzhang@163．corn
曹進(jìn)，博士，研究員，主要研究方
向?yàn)槭称钒踩珯z測(cè)。
E—mail：caojin@gmail．corn
懿
鑫
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