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食品安全市場準入機制與食品安全監(jiān)管體系

文檔作者：陳瑋文檔來源：廈門出入境檢驗檢疫局		點擊數(shù)：	更新時間： 2025年03月13日
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76 食品安全導(dǎo)刊 2010年9月刊
食品安全市場準入機制的發(fā)展
傳統(tǒng)意義上，市場準入是指貨物、
勞務(wù)與資本進入市場程度的許可；而對
產(chǎn)品的市場準入一般理解是，市場的
主體（產(chǎn)品的生產(chǎn)者與銷售者）和客體
（產(chǎn)品）進入市場程度的許可。
傳統(tǒng)意義來講，食品質(zhì)量安全市場
準入機制更多的是指一種政府行為，是
一項行政許可制度。只有符合食品安全
要求的主體、行為和食品才能進行生產(chǎn)
經(jīng)營、進入市場銷售的許可；只有具備
規(guī)定條件的生產(chǎn)者才允許進行生產(chǎn)經(jīng)
營活動；具備規(guī)定條件的食品才允許生
產(chǎn)銷售。準入形式一般包括兩種情況：
一種是以事先許可為核心的市場準入制
度；另一種是法律法規(guī)規(guī)定禁止進入市
場經(jīng)營的制度。這兩種情況都是針對最
終產(chǎn)品而設(shè)置的安全準入機制。但隨著
食品安全范疇的不斷擴大，食品安全準
入機制的范圍也在不斷變化和擴展。
隨著食品安全要求的不斷提高，以
及食品市場競爭的不斷加劇，一些具有
食品安全準入功能的民間聯(lián)合體逐步
形成。例如，在蔬菜行業(yè)，一些經(jīng)營組織
規(guī)定必須使用特定原料加工的成品才允
許經(jīng)營。此外，一些食品生產(chǎn)或經(jīng)營企
業(yè)形成的民間聯(lián)合體要求為其提供上
游產(chǎn)品的企業(yè)必須加入符合其要求的組
織。這些都是在傳統(tǒng)食品安全準入機制
基礎(chǔ)上，由市場自發(fā)形成的食品安全準
入機制，有效促進了食品產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?
安全食品供應(yīng)鏈的形成。
與此同時，隨著食品生產(chǎn)、加工、
配送和貿(mào)易的全球化，近幾年在食品貿(mào)
易，尤其是國際食品貿(mào)易中，出現(xiàn)了國家
或地區(qū)間食品安全監(jiān)管體系等效性評
估機制，該機制由歐盟、美國等經(jīng)濟發(fā)
達國家和地區(qū)發(fā)起，將向其輸出食品的
國家或地區(qū)的食品安全監(jiān)管體系與本國
或本地區(qū)的食品安全監(jiān)管體系進行比
較，以評估雙方體系的等效水平，只有
通過其評估的國家或地區(qū)生產(chǎn)的食品
才能進入其市場，從而形成一種新的食
品安全準入機制，其主體已不再是食品
的生產(chǎn)企業(yè)或經(jīng)營者，而是食品生產(chǎn)國
或地區(qū)的食品安全準入機制本身。這實
際上是一種為保護本國或本地區(qū)經(jīng)濟
利益或政治利益，實現(xiàn)貿(mào)易壁壘，而對
其他國家或地區(qū)的食品安全準入機制的
認可，它無疑起到了貿(mào)易壁壘的作用，而
更重要的是促進了全球食品安全市場準
入機制的規(guī)范化和一體化進程。從長遠
看，有利于全球食品貿(mào)易的健康發(fā)展。
科學(xué)技術(shù)尤其是現(xiàn)代生物技術(shù)在食
品工業(yè)中的應(yīng)用，在極大地促進食品產(chǎn)業(yè)
發(fā)展的同時也產(chǎn)生了很多新的食品安全
問題，如轉(zhuǎn)基因食品所引發(fā)的人類健康與
生態(tài)安全問題的爭論，促進了新的食品品
種的各類安全性評估體系的建立與完善，
同時也進一步擴展了食品安全準入機制
的適用范圍。然而這些新的準入機制都必
須以傳統(tǒng)的食品安全準入機制為前提，其
原因在于，食品安全準入機制無法依靠市
場自我形成，它必須以政府或共同利益體
的形式加以推動，以此來引導(dǎo)食品工業(yè)向
人類安全和生態(tài)安全的方向發(fā)展。而食
品安全問題的復(fù)雜性和食品貿(mào)易的日益
國際化，決定了食品安全準入機制必須建
立在系統(tǒng)的、統(tǒng)一的框架基礎(chǔ)上。
□ 陳瑋 廈門出入境檢驗檢疫局
食品安全市場準入機制與
食品安全監(jiān)管體系
Sep 2010 CHINA FOOD SAFETY 77
國外典型食品安全市場準入形式
監(jiān)管體系的等效性評估
這一市場準入形式是在傳統(tǒng)市場
準入機制的基礎(chǔ)上，在近幾年農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)
易保護政策的推動下逐步形成的，其涉
及面十分廣泛，包括法律體系、監(jiān)管和
監(jiān)測體系、實驗室管理和技術(shù)能力、公
共信息管理等多方面的等效性綜合評
估，目前較為成熟的是歐盟對水產(chǎn)品、
禽肉、腸衣、蜂蜜等產(chǎn)品開展的第三方
（指除歐盟成員以外的國家和地區(qū)）食
品安全監(jiān)管體系等效性評估，以及美國
的水產(chǎn)品、肉類產(chǎn)品安全監(jiān)管體系等效
性評估。其中較為典型的是美國的“國
家貝類衛(wèi)生控制計劃（NSSP）”在美國
進口貝類貿(mào)易控制中的使用。其內(nèi)容包
括風(fēng)險評估與管理、實驗室評估、貝類
生長區(qū)監(jiān)測、貝類采捕及貯運管理、貝
類加工與銷售管理等，涉及法律標準、
實驗室管理、污水處理、環(huán)境監(jiān)測等多
個領(lǐng)域。它不僅是貝類安全的監(jiān)管手
段，同時也成為美國近岸海域水質(zhì)環(huán)境
質(zhì)量的重要監(jiān)測手段。
食品安全風(fēng)險分析體系
在過去幾十年里，風(fēng)險評估、風(fēng)險
管理以及風(fēng)險交流逐步形成并共同構(gòu)
成了食品安全風(fēng)險分析體系。目前，風(fēng)
險分析已得到廣泛的認同，成為評價食
物鏈中危害與人體健康風(fēng)險相關(guān)性的首
選方法，并在制定適合控制措施的決策
過程中充分考慮了更廣泛的因素，在建
立食品標準與其他食品控制措施過程
中，風(fēng)險分析促進了全面的科學(xué)評估、
眾多利益相關(guān)方的廣泛參與、過程的透
明度、不同危害因素處理的一致性以
及風(fēng)險管理者的系統(tǒng)性決策。此外，采
用協(xié)調(diào)統(tǒng)一的風(fēng)險分析原則與方法也
促進了食品的全球貿(mào)易。聯(lián)合國糧農(nóng)組
織（FAO）和世界衛(wèi)生組織（WHO）在食
品安全風(fēng)險分析的發(fā)展中起了主導(dǎo)作
用。因此，食品安全風(fēng)險分析體系已成
為一種新的食品安全市場準入形式，也
代表著食品安全市場準入機制的發(fā)展
趨勢，得到各國認可，并在不斷地迅速
發(fā)展與完善。
目前我國食品安全市場準入形式
目前我國的食品安全市場準入機
制的建設(shè)還處于建立基礎(chǔ)的階段，《食
品安全法》明確了各政府主管部門在食
品安全監(jiān)管中的職責(zé)，但相應(yīng)的配套管
理機制還未最終形成，由法規(guī)、標準、
相關(guān)的規(guī)范性技術(shù)文件以及各類監(jiān)管
機構(gòu)、研究機構(gòu)、檢測機構(gòu)、培訓(xùn)機構(gòu)、
商業(yè)組織等構(gòu)成的食品安全市場準入
的基本框架還未建立。目前的食品安
全市場準入機制主要通過三項具體制
度實現(xiàn)：一是對食品生產(chǎn)企業(yè)實施生
產(chǎn)許可證制度；二是對企業(yè)生產(chǎn)的食
品實施強制檢驗制度；三是對實施食
品生產(chǎn)許可制度的產(chǎn)品實行市場準入
標志制度，目前這類食品安全市場準入
標志中，有些是自愿申請的，如有機農(nóng)
產(chǎn)品食品認證等；有些是強制執(zhí)行的，
如要求未加貼QS標志的食品不準進入
市場銷售，以期達到便于識別和監(jiān)管的
目的。
建立食品安全監(jiān)管體系
需考慮的問題
影響國家食品安全監(jiān)管體系
的全球因素
經(jīng)濟全球化進程的推進，促使各
國的國家管理體系建設(shè)必須考慮各種
不斷變化的全球因素。食品生產(chǎn)與貿(mào)
易及其相關(guān)的經(jīng)濟與環(huán)境等問題的全
球化，同樣要求國家食品安全監(jiān)管體
系也必須將各種全球因素考慮在內(nèi)。
這些因素包括：不斷增加的國際農(nóng)產(chǎn)
品食品貿(mào)易量以及農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)
與貿(mào)易的全球化；國際和地區(qū)性組織
的擴張及其農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)對經(jīng)濟
與環(huán)境等所承擔(dān)的義務(wù)；食品類型和
地域來源的日益復(fù)雜化；農(nóng)業(yè)與動物
生產(chǎn)的集約化及產(chǎn)業(yè)化進程的迅速推
進；日益發(fā)展的旅游觀光產(chǎn)業(yè)促使食
品安全訴求的一致化；食品加工模式
的改變；飲食結(jié)構(gòu)與食物制備方法偏
好的變化；新的食品加工方法；新的食
品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)；細菌對抗生素耐
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78 食品安全導(dǎo)刊 2010年9月刊
藥性的不斷增強；人類/動物與疾病
傳播潛在因素之間相互作用的不斷變
化等。
在上述因素的影響和綜合作用下，
國家食品安全監(jiān)管體系為適應(yīng)國際環(huán)
境的不斷變化而必須不斷進行調(diào)整和
改變，這些促使食品安全監(jiān)管體系發(fā)
生變化的直接因素包括：食品貿(mào)易量和
種類的日益增加；農(nóng)業(yè)耕作及動物飼養(yǎng)
方式和氣候的改變；日益復(fù)雜化的危害
檢測和管理手段；人類行為及其所導(dǎo)
致的生態(tài)環(huán)境的改變；公眾健康保護
需求的增強。
食品管理原則對國家機構(gòu)
提出了更高要求
目前，許多國家和地區(qū)的政府以及
其他參與食品管理的部門正在通過制定
新的管理方法、應(yīng)用和改進現(xiàn)有的管理
體制、改進基礎(chǔ)設(shè)施等措施來確保食品
安全，但這些措施的主要目標仍過于集
中在促進食品方面，國家食品安全監(jiān)管
體系還應(yīng)該逐步將其他目標考慮在內(nèi)。
例如，政府機構(gòu)急需對其組織機構(gòu)和運
作進行成本效益分析，以避免強加給食
品企業(yè)不合理的管理成本；同時，這些
機構(gòu)還應(yīng)確保國際協(xié)議中公平貿(mào)易的要
求，在目標和應(yīng)用中建立一套能保證國
內(nèi)標準和進口標準保持一致的機制，以
推動食品安全市場準入機制的全球一
體化。從當前食品安全管理需求來看，
這些原則目標包括：將更加依賴科學(xué)作
為指導(dǎo)食品安全標準制定的基本原則；
將食品安全的主要責(zé)任轉(zhuǎn)移到企業(yè)；采
用貫穿“生產(chǎn)—消費”過程的食品安全
控制措施；賦予實施食品安全控制措施
更大的靈活性；確保政府行使食品安全
管理職責(zé)的成本有效性和效率；增強消
費者在決策制定中的作用；認識到擴大
食品監(jiān)測的必要性；基于流行病學(xué)的食
品溯源；采用更為綜合一體化的方法與
各相關(guān)部門合作；采用風(fēng)險分析作為提
高食品安全的基本原則。
基于上述因素及所應(yīng)采取的原則，
在當前環(huán)境下，以下內(nèi)容成為建立國家
食品安全監(jiān)管體系必須考慮的要素：食
品法規(guī)、政策、準則和標準；明確界定食
品監(jiān)督管理和公眾健康責(zé)任的制度；科
學(xué)能力；綜合管理方法；監(jiān)督和認證；診
斷和分析實驗室；標準制定；基礎(chǔ)設(shè)施
與設(shè)備；監(jiān)控體系和能力；與食物攝入
相關(guān)的健康問題監(jiān)測；應(yīng)急反應(yīng)能力；
培訓(xùn)；公共信息、教育及交流。
食品安全控制措施不斷多樣化
食品安全控制措施一般是指針對
食品安全危害的控制問題而制訂并采取
的相應(yīng)管理技術(shù)方案。食品安全控制措
施是隨著產(chǎn)品質(zhì)量管理體系的不斷發(fā)
展而形成和發(fā)展起來的，但隨著食品安
全問題的日益社會化，食品安全控制已
遠遠超出了單純的質(zhì)量管理。食品安全
外延的不斷擴大，使食品安全控制措施
從最初的抽樣檢測、全面質(zhì)量管理，發(fā)
展到體系等效性評估、食品安全風(fēng)險分
析；控制措施的主體也從個體生產(chǎn)者發(fā)
展到國家、地區(qū)乃至全球食品安全監(jiān)管
體系。從管理技術(shù)的角度來看，食品安
全控制手段日趨復(fù)雜，已形成了一系列
涉及面極廣、側(cè)重點不同的技術(shù)管理措
施。如檢測技術(shù)、過程管理、供應(yīng)鏈管
理、食物鏈管理、追溯與控制系統(tǒng)、食
品防護、環(huán)境安全控制、風(fēng)險評估與管
理、資源管理、供給安全控制、貿(mào)易安全
控制、技術(shù)法規(guī)與標準體系、實驗室管
理與認可等。這些食品安全控制措施從
不同角度實施對食品安全的控制與管
理，其目的也不盡相同，而且相互之間
存在交叉、互相滲透。對于食品安全監(jiān)
管而言，任何一種措施都無法獨立完成
監(jiān)管任務(wù)。
國家食品安全監(jiān)管體系的根本任
務(wù)之一是通過研發(fā)和利用食品安全控
制措施，建立并不斷規(guī)范和完善食品
安全市場準入機制，促進食品安全市場
準入機制的系統(tǒng)化、規(guī)范化和全球一
體化。新近頒布的《食品安全法》已為
我國的國家食品安全監(jiān)管體系搭起了
基本框架，但國家食品安全監(jiān)管體系
的建立不僅僅只是明確職責(zé)的問題，
還包括法律、法規(guī)、標準及技術(shù)性規(guī)范
文件體系的建立，診斷與分析等技術(shù)
能力發(fā)展與應(yīng)用的規(guī)劃，食品安全應(yīng)急
反應(yīng)機制的形成，食品安全公共信息
服務(wù)體系的完善等一系列內(nèi)容。其中食
品安全市場準入機制是國家食品安全
監(jiān)管體系具有預(yù)防性控制功能的基礎(chǔ)
機制之一，它不僅起到了通過預(yù)防性手
段，保障公眾健康與安全的作用，同時
對于維護我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全、經(jīng)濟
安全、環(huán)境安全以及提高我國農(nóng)產(chǎn)品、
食品產(chǎn)業(yè)的國際競爭力都具有不可估
量的作用。

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