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食品安全之責(zé)任主體研究

文檔作者：涂明輝文檔來源：江西省社會科學(xué)院法學(xué)所		點擊數(shù)：	更新時間： 2025年07月08日
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上一篇：食品保護必須編織檢測監(jiān)管安全網(wǎng)

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24 食品安全導(dǎo)刊 2015年5月
H熱 點Spot
食品安全管理
我國法律之現(xiàn)狀
管理機制
隨著我國經(jīng)濟市場化發(fā)展，食品
及相關(guān)產(chǎn)業(yè)正保持較快發(fā)展之速度，
在供應(yīng)數(shù)量上已基本滿足人們的日常
生活之需求，其質(zhì)量也在逐步提高。
但是，在追求食品的數(shù)量、種類及科
技創(chuàng)新的同時，亦產(chǎn)生了一系列不可
忽視的食品安全問題。1979 年我國發(fā)
布了《食品安全管理條例》；1982 年
我國發(fā)布了《食品衛(wèi)生法（施行）》；
1988 年我國發(fā)布了《標準化法》；
1993 年我國發(fā)布了《消費者權(quán)益保護
法》；1999 年我國發(fā)布了《食品衛(wèi)生
法》；2000 年我國發(fā)布了《產(chǎn)品質(zhì)量
法》；2006 年我國發(fā)布了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)
量安全法》；2009 年我國發(fā)布了《食
品安全法》。縱觀上述法律我們可以
看出，我國的食品安全及相關(guān)領(lǐng)域之
法律正在有序完善，監(jiān)管部門也由單
一的一個部門 發(fā)展到以專門的食品衛(wèi)
生安全單位為主，工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)、
食品藥品質(zhì)監(jiān)等多個部門為輔助的多
主體并存的狀態(tài)?！妒称钒踩ā烦?
臺前，由于各個單位對食品安全監(jiān)管
的權(quán)責(zé)模糊甚至交叉，食品安全隱患
發(fā)生時產(chǎn)生了“踢皮球”的怪象?！妒?
品安全法》的出臺確定了食品安全監(jiān)
管的體系，但是多主體、界定模糊、
權(quán)責(zé)交叉的現(xiàn)象并未得到改善。
涉及食品安全監(jiān)督管理的多個部
門是食品安全監(jiān)督管理的主要力量，
其監(jiān)督管理方式具有下述之特點：
（1）多個監(jiān)督管理部門根據(jù)食品
從生產(chǎn)、加工、流通，再到消費、食
用的各個階段分別設(shè)置，即將一個同
一的、完整的監(jiān)督管理體系分割成若
干個階段進行監(jiān)督管理。且各個監(jiān)督
管理部門僅行使某階段的部分監(jiān)督管
理權(quán)利為非完整的權(quán)利。
（2）監(jiān)督管理部門、單位之間互
不隸屬，相互獨立。
（3）沒有獨立的食品安全監(jiān)督管
理機構(gòu)，食品安全的監(jiān)督管理僅作為
某個行政機構(gòu)中的一個職能部門。
民間為多主體參與
食品安全關(guān)系到人民群眾、國家
的根本性利益，系國家、全社會關(guān)注
之焦點，其主體不僅只包含國家相關(guān)
的行政機構(gòu)，還包含生產(chǎn)和經(jīng)營之企
業(yè)，相關(guān)之行業(yè)協(xié)會及群眾的自治性
民間組織等。
責(zé)任主體分析
存在的問題
（1）政府各監(jiān)管機構(gòu)存在職權(quán)交
叉，監(jiān)管存在漏洞
目前我國政府監(jiān)督管理的體系為國
務(wù)院食品安全委員會牽頭，相關(guān)衛(wèi)生、
農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、藥品等多機構(gòu)共同
行使監(jiān)督管理職權(quán)的體系。由于各個機
構(gòu)之間存在職能、權(quán)力上的重疊且協(xié)調(diào)
機制缺失，產(chǎn)生了重復(fù)監(jiān)管和不監(jiān)管的
兩個極端現(xiàn)象。且食品從生產(chǎn)、流通再
到消費、食用處在一個不斷發(fā)展的狀態(tài)，
而各個監(jiān)管機構(gòu)的分管階段各不相同且
互不隸屬、相互獨立，加之各部門協(xié)調(diào)
機制缺失，其監(jiān)管效力大打折扣，致使
食品安全在政府監(jiān)督管理層面上產(chǎn)生了
較大的漏洞。
（2）民間主體監(jiān)督管理缺失
①我國對食品安全的監(jiān)督管理一
直以政府為主導(dǎo)，民間生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)
的自我監(jiān)督管理一直處于被忽視狀態(tài)。
隨著商品市場化的發(fā)展，企業(yè)自我監(jiān)
督管理也在發(fā)揮日益重要的作用，但
“追求最大利益”系企業(yè)之本質(zhì)，便
產(chǎn)生了利益與安全的矛盾。三聚氰胺
事件、皮鞋膠囊事件、過期肉事件等
危害公眾的食品安全事件日益增多，
即企業(yè)的自我監(jiān)督管理缺少社會責(zé)任
感也發(fā)揮不了其應(yīng)有之作用；
②非營利性、自律性、團體性是
行業(yè)協(xié)會的主要特征，食品及相關(guān)行
業(yè)的協(xié)會對食品安全的監(jiān)督管理產(chǎn)生
重要影響。目前我國相關(guān)協(xié)會具有數(shù)
量多、發(fā)展快等特點，但也存在權(quán)威
性弱、號召力差、發(fā)展滯后等問題；
③民間自治性組織主要為居委會、
村委會，其特點為自我約束、自我管理、
自我教育和自我服務(wù)。但是，大多數(shù)
民間組織并未對食品安全行使監(jiān)督管
理職責(zé)。
（3）受害者維權(quán)成本高
受害者的維權(quán)成本高的現(xiàn)象較多。
在危害食品安全事件中，受害者在維
權(quán)的道路上要花費大量的時間、精力
和財力，若上述投入與維權(quán)后的賠償
不成正比的話，維權(quán)的高成本便導(dǎo)致
了受害者維權(quán)的積極性降低，甚至出
現(xiàn)受害者不愿維權(quán)的情況。維權(quán)成本
過高導(dǎo)致的維權(quán)積極性下降及不愿維
權(quán)情況的發(fā)生，致使危害食品安全的
生產(chǎn)廠家、經(jīng)營者得不到懲罰、制約，
則更加危害到我國食品安全。
（4）主體責(zé)任的法律制約缺失
主體責(zé)任的法律制約是食品安全
監(jiān)督與管理中至關(guān)重要的標準。
①政府相關(guān)機構(gòu)作為主體的責(zé)任
缺失
我國目前仍然是以政府主導(dǎo)多方
參與的監(jiān)督管理模式。政府機構(gòu)不僅
具有監(jiān)督管理的職能，也要承擔(dān)監(jiān)督
管理不力的相應(yīng)責(zé)任。當(dāng)出現(xiàn)危害食
品安全的重大事件時，說明相關(guān)機構(gòu)
已經(jīng)存在了監(jiān)督管理不力的情形，應(yīng)
當(dāng)負擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。我國法律僅規(guī)定
了相關(guān)機構(gòu)的行政責(zé)任與刑事責(zé)任，
未對民事責(zé)任作出規(guī)定。相關(guān)機構(gòu)的
失職很可能導(dǎo)致危害食品安全的重大
事故，受害者多為身體、財產(chǎn)上的損
害和損失，其民事責(zé)任的缺失致使很
多受害者得不到良好的救治和賠償，
不合法理。完善的追責(zé)體系，不僅只
包含行政責(zé)任和刑事責(zé)任，更加應(yīng)當(dāng)
包含民事責(zé)任。
②生產(chǎn)廠家及經(jīng)營者的法律責(zé)任
食品安全之責(zé)任主體研究
□涂明輝　江西省社會科學(xué)院法學(xué)所
May 2015 CHINA FOOD SAFETY 25
食品安全管理
出現(xiàn)危害食品安全的重大事件后，
對受害者的身體、財產(chǎn)及其他損害，
生產(chǎn)廠家及經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)負擔(dān)賠償責(zé)任，
受害者還可以要求其支付相當(dāng)于價款
10 倍之金錢作為賠償金，且經(jīng)營者與
生產(chǎn)廠家承擔(dān)連帶責(zé)任。民事責(zé)任的
承擔(dān)并不免除生產(chǎn)廠家、經(jīng)營者行政
責(zé)任和其主要負責(zé)人員的刑事責(zé)任。
我國《食品安全法》、《食品質(zhì)量法》、
《食品衛(wèi)生法》、《刑法》等均對危
害食品安全的法律責(zé)任作出規(guī)定，體
系并不完善。同時，在法律規(guī)定上存
在相互沖突的情況。體現(xiàn)了食品安全
主體之責(zé)任在法律層面的滯后性。
形成的原因
（1）“市場失靈”
市場的自我調(diào)解是由一只“無形
的手”在推動。完全競爭的、自由的
市場僅存在于假設(shè)或理論中。現(xiàn)實中，
市場自我調(diào)節(jié)仍存在盲目性和滯后性，
且參與的主體都具有利己主義之本性。
現(xiàn)實中的這些因素可能導(dǎo)致“市場失
靈”，即自我調(diào)節(jié)機制未發(fā)揮其應(yīng)有
之作用。市場經(jīng)濟以完全的自由競爭
為基礎(chǔ)和前提，此僅為假設(shè)和理論，
在現(xiàn)實中幾乎不可能存在，現(xiàn)實中的
不完全的競爭是導(dǎo)致“市場失靈”的
主要因素。追求利益之最大化為市場
參與者的目的所在，在這種目的下，
生產(chǎn)廠家及經(jīng)營者很可能通過非正常
方式降低生產(chǎn)成本以獲取更多的利益。
（2）政府干預(yù)失靈
在“市場失靈”的情況出現(xiàn)后，為
了市場的正常運作政府干預(yù)才隨之出
現(xiàn)。國家目前對食品安全之監(jiān)督管理存
在法律上的缺失導(dǎo)致重復(fù)處罰與不處罰
的兩極化，這不僅未對市場運作產(chǎn)生有
利影響，還影響了市場運作的效率。各
行政機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制缺失和部分行政機
構(gòu)監(jiān)督管理效率低下也嚴重影響了食品
安全監(jiān)督管理的有效運作。
（3）歷史因素
我國的市場經(jīng)濟是在計劃經(jīng)濟的
基礎(chǔ)上建立與完善的，食品安全的監(jiān)
督與管理模式也經(jīng)歷了多次轉(zhuǎn)變，其
中部分延續(xù)了各個行政機構(gòu)分段管理
的模式。因各行政機構(gòu)互不隸屬、相
互獨立，且職權(quán)存在相互重疊的現(xiàn)象，
可能出現(xiàn)為了各自的利益出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)
督管理或監(jiān)督管理空白的情況。
（4）利益沖突系根本原因
食品安全主體存在相應(yīng)的領(lǐng)域之
中，擁有各自的利益范圍。各主體之
間的利益沖突主要表現(xiàn)為：
①生產(chǎn)廠家間的沖突。同類或近
似的產(chǎn)品生產(chǎn)廠家系相互競爭且目標
均為利益之最大化。在這種情況下，
可能出現(xiàn)不合理地降低生產(chǎn)成本以獲
得更大之利益，同時也使自己在同產(chǎn)
品生產(chǎn)廠家中具有競爭優(yōu)勢。
②生產(chǎn)廠家與經(jīng)營者的沖突。生產(chǎn)
廠家與經(jīng)營者既是利益的共同體又存在
沖突。通常情況下，兩者為利益之共同
體，但是二者之利益愈加一致，則越可
能產(chǎn)生食品安全事故。在法律責(zé)任的層
面，生產(chǎn)廠家若承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，
則經(jīng)營者需承擔(dān)其法律責(zé)任，故在法律
責(zé)任承擔(dān)上二者又是對立的。
③相關(guān)行政機構(gòu)之間的沖突。多
個行政機構(gòu)分段監(jiān)管之模式，實際上
各自獨立且互不隸屬的機構(gòu)均有其自
己的利益需要，加之各個行政機構(gòu)之
間存在職權(quán)上的重疊，故相關(guān)行政機
構(gòu)之間也處于利益沖突狀態(tài)。
④政府與生產(chǎn)廠家、經(jīng)營者的沖
突。因為二者系監(jiān)督管理者和被監(jiān)督
管理者的關(guān)系，通常情況下二者之利
益一致。但是，生產(chǎn)廠家及經(jīng)營者存
在危害食品安全的情形下，二者又處
在對立、沖突的狀態(tài)。
⑤消費者與生產(chǎn)廠家及經(jīng)營者的
沖突。此二者之間的關(guān)系既對立又統(tǒng)
一，通常情況下二者之利益是一致的，
但生產(chǎn)廠家及經(jīng)營者存在危害食品安
全的情形下，消費者便成為了受害者，
且因為信息的不對稱使得消費者在市
場中處于弱勢，故二者又經(jīng)常處于利
益沖突的狀態(tài)。
國外法律之借鑒
國外法律之規(guī)定
（1）日本相關(guān)法律分析
日本食品安全委員會是日本國內(nèi)
最高的協(xié)調(diào)機構(gòu)。該委員會負責(zé)對日
本國內(nèi)各個有權(quán)監(jiān)督管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)
并負責(zé)食品安全風(fēng)險的評估工作和相
關(guān)規(guī)定的實施。該委員會分為食品事
故評估、化學(xué)評估和生物評估三個小
組，分別在相應(yīng)領(lǐng)域內(nèi)的事物進行評
估。在日本，食品安全的監(jiān)督管理由
厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)省兩個部門主
要負責(zé)，這兩個部門在工作中即互相
獨立又相互合作，兩個機構(gòu)會共同定
制一些檢測、評估標準。
日本的監(jiān)督管理模式與我國相類
似。但是，日本的食品安全委員會與
我國的食品安全委員會有非常明顯的
差別。前者承擔(dān)的工作有協(xié)調(diào)工作和
風(fēng)險評估，后者的工作僅局限于前瞻
性的分析、宏觀的指導(dǎo)、統(tǒng)籌及監(jiān)督
各個職能機構(gòu)工作。
（2）英國相關(guān)法律分析
在英國，食品安全的立法及實施
工作主要是中央和地方機構(gòu)兩級監(jiān)督、
垂直管理模式。即，中央機構(gòu)主管立
法層面之工作，地方機構(gòu)主管中央機
構(gòu)所立之法律的實施及執(zhí)行，并根據(jù)
各地不同的情況定制符合本地的標準。
英國的食品安全監(jiān)督管理模式存在如
下特征：1、英國的監(jiān)督管理機構(gòu)不同
于中國和日本，在英國食品安全的監(jiān)
督管理機構(gòu)只有中央政府、地方政府
和其他幾個機構(gòu)構(gòu)成，是一種綜合監(jiān)
督管理的模式；2、與我國和日本等國
家不同，英國設(shè)立了專門的監(jiān)督管理
部門，該部門是獨立的、擁有法人資
格的主體；3、由女王專門對英國的食
品安全監(jiān)督管理部門負責(zé)。
借鑒
相比較而言，日本法律對于主體
之規(guī)定與我國較為接近，均為多個機
構(gòu)共同監(jiān)管的模式。但是，日本設(shè)立
了日本食品安全委員會，其目的是建
立各機構(gòu)間行之有效的協(xié)調(diào)機制，較
之我國，其權(quán)力、職責(zé)之規(guī)定較為完善；
英國對于主題之規(guī)定較之我國存在巨
大差別。英國有相關(guān)權(quán)威機構(gòu)有針對
性地對食品安全進行監(jiān)管，并非我國
的監(jiān)督管理模式。英國的相關(guān)機構(gòu)為
26 食品安全導(dǎo)刊 2015年5月
H熱 點Spot
食品安全管理
獨立的且具有法人資格，而我國的相
關(guān)機構(gòu)一般為某行政機構(gòu)之附屬部門。
完善
完善各機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制
目前我國對食品安全的監(jiān)督管理
仍然采用多個機構(gòu)分段監(jiān)督管理之模
式，此種模式仍然會產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)督管
理和不監(jiān)督管理的現(xiàn)象。建議通過立
法的形式確認并完善相關(guān)職能機構(gòu)的
協(xié)調(diào)機制。明確食品從生產(chǎn)至消費、
食用中各環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理機構(gòu)的權(quán)力
和責(zé)任，對各相關(guān)機構(gòu)協(xié)調(diào)之內(nèi)容進
行細致劃分、區(qū)別對待。強化各職能
機構(gòu)間的協(xié)調(diào)機制，同時應(yīng)將各職能
機構(gòu)的時間、階段、職權(quán)、責(zé)任進行
細化處理。
出臺行業(yè)協(xié)會法
食品及相關(guān)行業(yè)協(xié)會未對本行業(yè)
產(chǎn)生積極作用的最根本之原因在于，
我國從法律層面對行業(yè)協(xié)會的地位、
權(quán)責(zé)進行規(guī)定，這嚴重影響了行業(yè)協(xié)
會的權(quán)威性、號召力。以制定行業(yè)協(xié)
會法的方式明確行業(yè)協(xié)會的地位及權(quán)、
職、責(zé)，可以改變目前我國行業(yè)協(xié)會
自我約束力不強、權(quán)威性差、號召力
弱等不足，充分發(fā)揮其行業(yè)與政府間
橋梁的作用。
提高執(zhí)法水平
（1）建立“預(yù)防為主，防治結(jié)合”
的執(zhí)法理念
在食品安全監(jiān)督管理的執(zhí)法人員
中深入貫徹預(yù)防為主的執(zhí)法原則，建
立健全風(fēng)險評估機制，并成立與之相
配套的農(nóng)科、醫(yī)科、食品學(xué)、營養(yǎng)學(xué)
等專家組，通過各個相關(guān)方面的專家
發(fā)布的食品安全的風(fēng)險警示，做到對
潛在的食品安全風(fēng)險的及早發(fā)現(xiàn)，及
早作出預(yù)防措施。同時，各職能機構(gòu)
的執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)積極向全社會宣傳與
食品安全相關(guān)的法律法規(guī)及防控措施，
以普及社會大眾對食品安全知識的了
解。使相關(guān)行政職能機構(gòu)從原來的以
執(zhí)法、處罰為主轉(zhuǎn)變成事先預(yù)防為主，
事后監(jiān)管為輔助的工作模式。
（2）增加違法成本
相關(guān)法律法規(guī)對食品的生產(chǎn)廠家、
經(jīng)營商家及其主要的責(zé)任者的主要歸
責(zé)手段為刑事歸責(zé)、行政歸責(zé)和民事
歸責(zé)，但危害食品安全事件并未因此
而減少，究其原因，實為違法成本過低。
文章認為，除上述歸責(zé)手段外還應(yīng)當(dāng)
在生產(chǎn)廠家、經(jīng)營商家及其主要的責(zé)
任者的違約成本中增加懲罰性賠償，
以增大其違約成本。增大違法成本不
僅使受害者在危害食品安全事件中得
到了足額的經(jīng)濟賠償，更會使嚴重缺
乏自我約束力和社會責(zé)任感的生產(chǎn)廠
家、經(jīng)營商家及其主要的責(zé)任者失去
再次犯案的能力。
（3）健全國家預(yù)賠償制度
在發(fā)生特、重大危害食品安全的事
件中引入國家預(yù)賠償制度，可以使在該
事件中的受害者在尚未查清主要責(zé)任企
業(yè)、責(zé)任人，未確定賠償責(zé)任或未達成
賠償協(xié)議的情況下預(yù)先受到救助，之后
再向責(zé)任方追償及懲罰?！叭矍璋贰?
事件中，近三十萬嬰幼兒的健康遭受了
危害，在此緊急狀況下，政府通過財政
對受害的兒童予以免費救治，開創(chuàng)了我
國特、重大危害食品安全事件預(yù)賠償?shù)?
先河。健全國家預(yù)賠償制度體現(xiàn)了我國
“以人為本”的治國理念。

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